Informe Final: Primera Etapa
PROPUESTAS PARA FORTALECER LA PROFESION DOCENTE EN EL
SISTEMA ESCOLAR CHILENO
Panel de Expertos para una Educacion de Calidad
9 de Julio de 2010
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Integrantes del Panel
Julia Alvarado
Jose Pablo Arellano
Mariana Aylwin
Harald Beyer (coordinador)
Jose Joaquin Brunner
Andrea Krebs
Patricia Matte
Sergio Molina
Jaime Pavez
Pilar Romaguera
Pedro Pablo Rosso
Pablo Zalaquett
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INDICE
I. RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................... 5 II. INTRODUCCION .................................................................................................. 13 III. EL CONTEXTO ACTUAL: UNA OPORTUNIDAD HISTORICA ........................... 15 IV. ELEMENTOS DE DIAGNOSTICO ....................................................................... 20 1. Formacion inicial docente ................................................................................ 20 2. Carrera docente ............................................................................................... 31 a) La importancia del profesor y atraccion a la docencia ................................ 31 b) Experiencia internacional ........................................................................... 39 c) La profesion docente en Chile .................................................................... 40 d) Seleccion de docentes ............................................................................... 42 d.1 Seleccion en Chile ............................................................................... 42 d.2 Seleccion en el extranjero .................................................................... 44 d.3 Periodos probatorios e induccion ......................................................... 45 d.3 Examenes de habilitacion o certificacion .............................................. 45 e) Retiro ......................................................................................................... 45 3. Directores ........................................................................................................ 47 a) El rol directivo ............................................................................................ 47 b) Incentivos para ser directores: recompensas ............................................. 48 c) Atribuciones y responsabilidades ............................................................... 49 d) Seleccion de directores .............................................................................. 51 e) Movilidad .................................................................................................... 54 f) Otros cargos directivos .............................................................................. 54 V. PROPUESTAS ..................................................................................................... 56 1. Formacion inicial docente .................................................................................. 56 2. Una carrera docente renovada .......................................................................... 60 3. Directores .......................................................................................................... 68 VI. CONCLUSIONES ................................................................................................ 73 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ......................................................................... 74 ANEXO 1: EVIDENCIA INTERNACIONAL............................................................... 78 ANEXO 2: CARRERA DOCENTE EN CHILE. .......................................................... 84
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I. RESUMEN EJECUTIVO
. Nuestro pais ha hecho loables esfuerzos para asegurar una educacion de calidad a sus ninas, ninos y jovenes. Sin embargo, a pesar de los innegables avances, no podemos estar satisfechos. La brecha con los paises desarrollados es considerable y el peso de la proveniencia economica, social y cultural de los estudiantes en los resultados de un liceo o colegio chileno es determinante.
. Lo que hemos logrado en este ambito como sociedad y los desafios que enfrentamos nos comprometen a todos. En particular a los profesores y directores, sin cuyo esfuerzo y compromiso, sostenidos a veces en condiciones extraordinariamente dificiles, no habriamos podido progresar ni podriamos dar el salto que ahora debemos dar.
. En efecto, para seguir avanzando, requerimos indispensablemente de un conjunto de profundas reformas que actualmente resulta factible implementar en virtud del desarrollo obtenido. Hoy existe la oportunidad historica de abordar tales reformas que nos permitan, en las proximas decadas, conseguir desempenos educativos similares a los de los paises desarrollados tanto en terminos de aprendizajes promedio de todos nuestros alumnos como de menores brechas entre estudiantes de distinto origen socioeconomico. Aprovechar esta oportunidad es la mayor responsabilidad que tenemos frente a las generaciones futuras.
. Para convertir en realidad tan ambiciosas metas necesitamos construir solidos acuerdos orientados por una mirada de largo plazo y llevados a cabo con perseverancia por gobiernos sucesivos, porque las reformas que propone este Panel son de largo aliento y deberan ser monitoreadas y corregidas cuando sea necesario para alcanzar los bienes deseados. Son metas exigentes. Y tambien significan riesgos que podran neutralizarse con un balance adecuado de medidas que aseguren coherencia al sistema escolar.
. Las propuestas que hacemos buscan el fortalecimiento de la profesion docente. Suponen actuar en tres areas fundamentales: formacion inicial docente, carrera docente y docentes directivos. El Panel considera que las modificaciones sugeridas solo podran rendir los frutos esperados si son abordadas en toda su extension, de forma gradual y con la participacion de todos los actores involucrados.
. Al mismo tiempo, somos conscientes de que, en algunos casos, un objetivo particular puede alcanzarse eligiendo unas pocas y precisas medidas dentro del amplio abanico aqui propuesto. Esa decision corresponde al Gobierno en primer lugar y, por eso mismo, el Panel no ha sentido la necesidad de limitar anticipadamente sus recomendaciones. Este proceder es quizas mas notorio en el ambito de la formacion inicial docente, donde las exigencias que se pretende imponer a esta tarea podrian satisfacerse con un numero menor de medidas.
. El Panel tambien quiere dejar en claro que estas reformas rendiran mayores frutos si van acompanadas de una revision de la institucionalidad que cobija a la educacion publica. Esta revision es precisamente la tarea que acometera el Panel en la segunda etapa de su labor. Abordarla es necesario por la enorme heterogeneidad que caracteriza a los sostenedores publicos, tanto en terminos de matricula como de tamano de los establecimientos.
. Los antecedentes reunidos en Chile y el mundo demuestran de manera categorica la importancia que posee el profesor para el aprendizaje de los estudiantes. Sin embargo, si bien hace tiempo se viene planteando la importancia de que nuestros docentes esten adecuadamente formados en programas de probada calidad, y de que se seleccionen entre los jovenes de mayores habilidades que egresan de la educacion secundaria, la situacion actual dista de ese ideal y la politica educativa ha hecho poco por lograr estos propositos.
. Nuestro pais ha experimentado una expansion de la oferta de carreras de pedagogia, sin que se haya puesto atencion en la calidad de dichos programas ni tampoco en el reclutamiento de jovenes mas preparados para tan decisivos estudios. Este ultimo objetivo ciertamente supone elevar el atractivo de la profesion docente. Pero el primero, relacionado con la calidad de los programas, puede abordarse de modo independiente. Al respecto el Panel ha comprobado que el promedio de anos de acreditacion obtenido por las carreras de pedagogia es inferior al de otras carreras. Aun reconociendo las limitaciones metodologicas de esta comparacion, considera que estos resultados reflejan un serio problema de calidad en la mayoria de los programas de formacion inicial de profesores.
. El Panel esta convencido de que si esta situacion no se modifica, la posibilidad de lograr una educacion de calidad se pone en riesgo. Por lo mismo, considera crucial y urgente corregirla. Las propuestas tienen, entonces, como principal objetivo, una formacion inicial docente de la mayor calidad y exigencia posibles pero que, ademas, sea atractiva para los jovenes con mayores habilidades iniciales.
. En el ambito de las exigencias se proponen, entre otras medidas, las siguientes:
o Un programa de estudios que obtenga menos de cuatro anos de acreditacion no podra obtener beneficios economicos del Estado para sus estudiantes. Si ello ocurre por segunda vez, este programa no podra aceptar nuevos estudiantes de pedagogia. Solo podra volver a abrir sus puertas si en una tercera evaluacion alcanza el umbral de cuatro anos. Si el programa no logra esta acreditacion, la institucion que lo ofrece quedara impedida de ofrecer la carrera de pedagogia.
o A todos los egresados de los programas de pedagogia se les exigira aprobar un examen de habilitacion para poder ensenar en la educacion subvencionada por el Estado.
o Los desempenos de los egresados de los diversos programas de pedagogia deben ser publicos. Estos deben ser considerados en el proceso de acreditacion de los programas de formacion inicial docente.
o Las instituciones formadoras tendran que hacerse cargo obligatoriamente a su costo de la nivelacion de sus egresados que, habiendo reprobado el examen de habilitacion, aspiren a rendirlo por una segunda vez.
o El examen debera estar a cargo de un Consejo que otorgue garantias de imparcialidad y calidad del instrumento a todos los actores relevantes. El Panel estima indispensable que en un plazo no muy largo se desarrolle, a partir de la actual prueba INICIA, dicho examen de habilidades y que este sea pertinente a cada nivel y especialidad.
o Se postula que en un lapso prudente se promueva que los programas de formacion docente seleccionen a sus estudiantes de entre los estudiantes pertenecientes al 30 por ciento de mayores habilidades en el pais.
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. En cuanto a los apoyos para las facultades con 4 anos o mas de acreditacion, entre otras medidas, se sugiere:
o Financiamiento para la renovacion de las plantas docentes de dichas facultades o escuelas, apostando a mejorar y aumentar tanto los profesores con una solida formacion academica como aquellos especializados en ensenar a ensenar. El Panel estima que se deben exigir credenciales de primer nivel y hacer convocatorias internacionales dado la escasez de academicos preparados en estos ambitos.
o Recursos para la consolidacion de redes de escuelas, liceos y colegios como �gcampos de practica profesional�h, muy en linea con lo que ocurre con la formacion en medicina. El Panel cree que no puede permitirse la acreditacion de programas de pedagogia sin su correspondiente red de establecimientos que permita a los futuros profesionales tomar contacto con la sala de clases desde los inicios de su formacion.
o Fomento de los cambios curriculares que puedan ser necesarios como consecuencia de los estandares obligatorios que el Estado exigira de los programas de pedagogia. Esos estandares seran obligatorios y seran definidos por el Ministerio de Educacion y aprobados por el Consejo Nacional de Educacion.
. La segunda area en la que el Panel plantea propuestas es en la carrera docente. Sabemos que los mejores docentes son fundamentales para el desarrollo de escuelas efectivas y para los avances de los aprendizajes de los estudiantes. Sin embargo, estamos conscientes de que las politicas tradicionales no aseguran que los mejores profesores sean atraidos, acogidos y retenidos en la profesion docente. Para modificar esta situacion, estimamos que deben adecuarse las compensaciones y las condiciones laborales de los docentes, de modo de hacer mas atractiva la carrera. Pero tambien, crear condiciones para que jovenes que actualmente estan pensando en ingresar a otras carreras se inclinen por la pedagogia. Adicionalmente se requiere potenciar otros aspectos, como las becas de especializacion, los programas de intercambio con el extranjero, el desarrollo de redes de profesores lideres, el conocimiento de experiencias nacionales satisfactorias y el aprendizaje de la realidad de otras profesiones. Es pues un conjunto amplio de aspectos lo que hara la carrera docente mas atractiva. El Panel ha considerado que en este ambito tambien es importante avanzar hacia una evaluacion docente mas descentralizada que otorgue mayores atribuciones y responsabilidades a los sostenedores y directores.
. Es en este sentido integral que el Panel espera que se entiendan sus propuestas relativas a la carrera docente. En lo que se refiere a perfeccionar los mecanismos de atraccion hacia el estudio de pedagogia de los jovenes de mayores habilidades y definir nuevas condiciones de ingreso a la carrera se proponen, entre otras medidas, las siguientes:
o Una beca que cubra la totalidad del arancel de referencia de las carreras de pedagogia de los estudiantes de mas de 600 puntos en la PSU, siempre que el estudiante acceda a una carrera que exija un puntaje minimo en el corto plazo de 500 puntos o mas y este acreditada por, al menos, cuatro anos. Este beneficio debe estar sujeto a que los estudiantes terminen la carrera y ejerzan como profesores en un establecimiento subvencionado. Si ello no se cumple, los beneficios deberan reintegrarse al Estado. Esa exigencia de puntaje PSU se podra reemplazar por otra, por ejemplo ranking de notas en el liceo o colegio, siempre que prediga rendimiento en los estudios de pedagogia, en el examen de habilitacion o en el desempeno en el aula.
o Se estima conveniente que se considere un apoyo adicional a los estudiantes de mas de 700 puntos o aquellos que ingresen a especialidades con mas escasez objetiva de 7
docentes (matematicas, quimica, fisica, ingles), sujeto tambien a los requisitos de termino de la carrera y a que los beneficiados ejerzan como profesor en un establecimiento subvencionado.
o Se reitera que, de modo similar a lo que ocurre en el sistema publico de salud, el primer paso para ingresar a la nueva carrera docente sea aprobar un examen de habilitacion de caracter obligatorio. La aprobacion de este examen tambien se debe extenderse a los docentes que aspiren a ensenar en la educacion particular subvencionada.
o El Panel propone que para todos los futuros docentes debe existir un periodo de induccion una vez superado el examen de habilitacion. Este debe ser la puerta de entrada a la profesion docente y, solo en casos muy especiales, podra significar una desautorizacion para mantenerse en la carrera docente. No puede exceder el plazo de un ano.
. En lo que se refiere a estructurar una carrera mas desafiante y atractiva para los futuros docentes se postula, entre otras medidas:
o Subir en forma importante las remuneraciones iniciales de la profesion docente. Para ello se recomienda reducir las brechas salariales con otras profesiones relevantes para todos los profesionales que cumplan las nuevas exigencias sugeridas .como la aprobacion del examen de habilitacion. y que tengan las trayectorias y meritos academicos suficientes. Esas brechas deberian cerrarse en plazos razonables; por ejemplo, a la mitad en cinco anos y completamente en diez anos. Esta nueva remuneracion minima sera valida tanto para los establecimientos publicos como particulares subvencionados. Para una jornada de 44 horas, ello significa aproximadamente subir entre un 26 y un 55 por ciento la remuneracion inicial de los profesionales que en el futuro ingresen a la nueva carrera docente (el aumento depende crucialmente de las carreras que se eligen como referentes de la profesion docente1).
o Recomendamos que a partir de esa base el Ministerio de Educacion establezca un perfil de remuneraciones valido solo para los docentes destacados, que todos los sostenedores publicos deban satisfacer. Estos docentes son aquellos que obtienen la maxima calificacion en la evaluacion docente y el perfil de remuneraciones debe conciliar experiencia con merito. El Panel recomienda un perfil que suponga un alza mucho mas rapida de los ingresos de los profesores destacados en comparacion con la realidad actual, para luego subir de modo mas gradual hasta estabilizarse en un nivel de ingresos superior al maximo al que puede acceder un profesor destacado en la actualidad.
o Los sostenedores deberan construir al menos dos perfiles adicionales para docentes que no alcancen la categoria de destacado. Esos perfiles deben ser publicos. Para estos propositos podran ser asesorados por la futura Agencia de Calidad de la Educacion.
o Cada sostenedor podra, en funcion de su evaluacion docente, establecer perfiles adicionales. Sin perjuicio de estos, podra establecer recompensas adicionales por sobre ellos para todos sus docentes.
o Ademas del perfil basico para los docentes destacados, la nueva estructura de remuneraciones puede permitir, ademas, asignaciones adicionales a los maestros
1Para estimar este rango se ha tomado el promedio de los ingresos de los egresados y el correspondiente al percentil 75 de las distintas carreras universitarias excluidas las pedagogias de acuerdo a lo reportado por www.futurolaboral.cl (actualizados a pesos de este ano) y se lo ha comparado con la remuneracion minima de un profesor de educacion media con un contrato de 44 horas vigente para este ano. Por supuesto, el reajuste efectivo requiere de estudios mas exhaustivos.
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destacados que ensenen disciplinas en las que tipicamente es mas dificil atraer docentes, como en la actualidad son matematicas y ciencias, para atraer docentes a zonas mas aisladas y para profesores meritorios que se desempenen en establecimientos vulnerables. Mas alla de esas asignaciones, el Panel no cree necesario reconocer adicionalmente otras de caracter centralizado. Con todo, propone mantener y fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacion del Desempeno (SNED) y tambien la Asignacion de Excelencia Pedagogica.
. El Panel tambien considera que deben introducirse cambios graduales a la evaluacion docente, en la medida que se fortalezca profesionalmente a los sostenedores y se asegure la llegada de directores preparados y exigentemente seleccionados a los establecimientos publicos. Al respecto, las propuestas principales son las siguientes:
o Cada sostenedor desarrollara su propia evaluacion docente, la que permitira calificar a los docentes en los perfiles antes mencionados. La evaluacion, con la autorizacion del sostenedor, sera aplicada por los directores de los distintos establecimientos. El mismo marco se utilizara para las asignaciones complementarias de rentas que se decidan. Esta evaluacion debera ser tambien el criterio fundamental para definir la continuidad de los profesores.
o La evaluacion debera ser transparente y los criterios definidos por los sostenedores para clasificar a los docentes en cada categoria de desempeno deberan ser conocidos por los evaluados. Los procedimientos y modos de aplicacion deberan acreditarse ante la Agencia de Calidad de la Educacion.
o Sin perjuicio de la conviccion sostenida por el Panel de que debe transitarse hacia una evaluacion descentralizada, se propone mantener un instrumento externo informativo que sirva como ancla de ese proceso y que garantice un estandar de calidad, permitiendo alguna comparabilidad de los resultados de cada sostenedor. Este instrumento debera tener como referencia la actual evaluacion, la que debe ser sometida a un estudio cuidadoso por expertos independientes y modificarse en linea con lo que esos expertos propongan. En la medida que las posibilidades tecnicas lo permitan, la evaluacion externa debe converger hacia valor agregado.
. Por ultimo, el Panel esta consciente de que sin una mayor clarificacion de las responsabilidades de los distintos actores involucrados en el proceso educativo, es muy dificil lograr mejores resultados. Esta clarificacion debe ir acompanada de las atribuciones apropiadas para estos actores. En este sentido, ha querido subrayar la importancia del rol que desempenan los directores de establecimientos en el proceso educativo. Son ellos los responsables de cambiar la cultura que requieren los colegios para progresar de modo sostenido y perseverar en los logros alcanzados. Los directores exitosos se caracterizan, en general, por tener una orientacion inclusiva, un foco institucional en el aprendizaje de los estudiantes, una administracion eficiente y facilitadora de los cambios estrategicos, y una preocupacion por combinar presion y apoyo a sus equipos. Pero para desplegar estos atributos, los directores necesitan poder alinear los recursos de su establecimiento tras sus propositos educativos.
. El Panel ha adquirido el convencimiento de que la regulacion existente en Chile ofrece pocas posibilidades para que dicho liderazgo se pueda desarrollar y para que los directores tengan la oportunidad de llevar a cabo ese alineamiento. Dicha regulacion esta construida sobre la base de la desconfianza hacia los directores, restringiendo excesivamente su 9
autonomia para llevar adelante su tarea. Por cierto, la cadena de desconfianzas se extiende tambien hacia los sostenedores, que tienen escasas oportunidades de seleccionar con libertad a sus directores. Se genera asi un contexto propicio para que las responsabilidades se diluyan y el foco en los aprendizajes se desvanezca.
. Sobre la base de estas consideraciones, el Panel plantea, entre otras, las siguientes propuestas principales:
o Mejorar significativamente el salario de los directores en relacion a la asignacion actual, de manera que sea mas atractivo ejercer este cargo. Igual criterio se aplica para el resto del equipo directivo. Esta remuneracion debe distinguir que las responsabilidades varian con las caracteristicas del establecimiento.
o El Panel postula la licitacion internacional de un programa de formacion de directores acotado con terminos de referencia muy precisos, que permita crear en plazos breves un grupo de nuevos directores para sostener y validar los cambios que aqui se proponen2.
o Los directores (y equipos directivos) no debieran formar parte de la carrera docente y su contratacion y relacion con los sostenedores debiera guiarse por reglas de caracter general, en particular el Codigo del Trabajo. Parte del Panel favorece la idea de que pudiera existir una certificacion de competencias para los directores de establecimientos publicos.
o La seleccion del director sera definida por el sostenedor, apoyado en el responsable ejecutivo de la educacion publica en el contexto de un concurso competitivo y selectivo realizado con altos estandares de transparencia y exigencia.
o La seleccion y contratacion de cada director supondra la aceptacion de un convenio de desempeno que establecera las metas que el sostenedor ha definido para los cinco anos de gestion del director. El convenio establecera, ademas, reconocimientos y eventuales sanciones de acuerdo al grado de cumplimiento de las metas. Se rendira cuenta anualmente de la satisfaccion de este convenio.
o Ampliar las atribuciones de los directores en el manejo de sus recursos humanos, dandoles un rol activo en las funciones de seleccionar, evaluar, fijar remuneraciones y desvincular, asi como tambien, de decidir sobre la capacitacion de sus docentes en acuerdo con ellos y siempre con la autorizacion del sostenedor.
o Se postula que el director pueda redefinir su equipo directivo una vez que asuma su cargo. Este debera ser evaluado por el director de acuerdo al marco definido por el convenio de desempeno.
o Se sugiere que los sostenedores publicos, previa recomendacion y evaluacion fundada del director de un establecimiento, puedan poner termino de modo extraordinario a la relacion contractual con un docente, mientras permanezca la evaluacion centralizada, pagando las indemnizaciones correspondientes.
o Facilitar la salida de los directores mal evaluados, en caso de incumplimiento de los convenios de desempeno de acuerdo a lo estipulado en el mismo.
o Se propone que una vez que se ingrese a un cargo de director, el sostenedor del lugar en el que se esta ejerciendo el cargo no tenga la obligacion de reubicarlo, pagando las indemnizaciones que correspondan. Asi se generara mayor movilidad en los cargos y se instalara un grupo de directores profesionales que se iran moviendo entre distintos cargos directivos.
2El Panel cree que este programa debe estar muy en linea con lo que ha propuesto Educacion 2020 al respecto.
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.. El Panel esta consciente de que sus propuestas involucran un aumento de costos en la provision de educacion, pero reconoce que es imposible asegurar un fortalecimiento de las capacidades docentes sin una mayor inversion. Estima que hay un acuerdo relativamente transversal en el pais respecto de la necesidad de seguir aumentando la inversion en educacion escolar. De hecho, durante la campana electoral de 2009, el actual Presidente sostuvo la necesidad de duplicar la subvencion escolar en ocho anos.
.. El Panel comparte que una mayor subvencion es una necesidad absoluta y que parte de este aumento deberia destinarse a mejorar las condiciones laborales de los docentes. Concuerda que la subvencion es el instrumento principal para allegar los recursos, por su capacidad de ordenar y disciplinar el gasto en educacion. Asimismo, estima que es una prioridad revisar los valores de la subvencion preferencial para el segundo ciclo de la educacion basica y extenderla a la media.
.. Con esta preferencia por la subvencion, el Panel no pretende subestimar los desafios que implica privilegiarla como mecanismo de asignacion de los recursos atendida la enorme heterogeneidad del sistema escolar chileno, tanto en terminos de las capacidades de los sostenedores como de los tamanos de los establecimientos. Ello impone restricciones para la aplicacion practica de las propuestas que aqui se plantean. En ese sentido, el Panel reitera que ellas deben complementarse con otras que permitan fortalecer a los sostenedores publicos.
.. El Panel esta consciente de que los cambios propuestos significan reformas profundas a la institucionalidad chilena, en particular al estatuto docente. Ademas supone un cambio mayor para los futuros profesores en terminos de exigencias de ingreso a la profesion docente, quienes, sin embargo, seran recompensados con una carrera docente distinta a la actual. Los cambios suponen tambien un escenario distinto para los multiples programas de educacion en el pais. Por ello, los cambios deben aplicarse gradualmente y tener una transicion razonable antes de incorporarse en plenitud. Quizas el ambito mas complejo dice relacion con la nueva carrera docente. Las nuevas exigencias para los que ingresen en el futuro cercano a la nueva carrera docente seran superiores a las de los profesores cuyas condiciones laborales estan regidas por el actual estatuto. Los diversos requisitos exigidos a todo el sistema son los que, en conjunto, permitiran avalar una carrera profesional mas atractiva, con rentas superiores a las actuales para las personas que elijan la carrera docente en el futuro.
.. La superposicion de dos realidades no es simple, tanto desde el punto de vista de los climas escolares por la existencia de docentes de la antigua y de la nueva carrera con las implicancias remuneracionales que ello significa, como desde la perspectiva del financiamiento de los establecimientos via subvencion por estudiante. Esto ultimo como consecuencia de que, dependiendo del mix de profesionales regidos por el estatuto actual y la nueva carrera, puede significar desembolsos distintos. Frente a estas complejidades, en ausencia de antecedentes mas precisos y estudios mas refinados sobre estos asuntos, es dificil saber cual es la estrategia mas apropiada. No corresponde tampoco al Panel definirla. Ello es una tarea de este gobierno y de los que en el futuro deberan continuarla. Pero corresponde plantear que este es un desafio no trivial. En todo caso, ello dependera de una serie de consideraciones que el Panel no puede anticipar.
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.. Por ultimo, los cambios aqui postulados suponen una mirada de largo plazo, la que debe complementarse con los demas cambios institucionales que el sistema experimenta como consecuencia de la implementacion de la ley de Subvencion Escolar Preferencial y la Ley General de Educacion.
.. Al hacer entrega de sus propuestas, el Panel llama a los lideres politicos y sociales, y en especial a los directivos y profesores, a debatir y concordar con estas medidas que, aplicadas con sentido de conjunto, gradualmente y con el apoyo de la comunidad nacional, podrian abrir una nueva etapa en el desarrollo educacional del pais. Sin duda, esta puede ser la maxima obra del Bicentenario y el mejor legado a nuestros hijos e hijas y a las generaciones que vendran.
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II. INTRODUCCION
Chile ha hecho importantes esfuerzos para mejorar la calidad y equidad de la educacion. Este es un objetivo amplia y transversalmente compartido y, aunque hay avances valiosos, todavia falta mucho para satisfacer este proposito. El panel estima que una prioridad para el actual y los futuros gobiernos debe estar en el fortalecimiento de la profesion docente. Toda la investigacion reciente sobre los paises que logran mejores resultados demuestra el peso de los docentes directivos y de aula en los logros de aprendizajes de sus estudiantes.
Para abordar esta tarea se requiere, por una parte, implementar politicas para hacer mas atractiva y valorada la profesion docente, estimulando que el sistema escolar reclute y retenga a personas con las mejores competencias y la vocacion para desempenarse como directores y profesores en nuestros establecimientos educativos. Por otra parte, se requieren medidas para mejorar significativamente la formacion inicial de los docentes, con programas mas desafiantes y mayores exigencias. Por ultimo, el fortalecimiento de la profesion docente requiere de oportunidades para un desarrollo profesional atractivo, que estimule a los docentes a realizar su mejor esfuerzo y que sientan que este les es reconocido adecuadamente. Ademas, ese desarrollo tiene que retener a los buenos profesores en el aula. Ello supone una serie de compromisos y exigencias que actualmente no estan presentes en nuestro sistema escolar.
En efecto, los paises con mejores desempenos en examenes internacionales de educacion logran atraer a las aulas a los jovenes con mejores condiciones para esta tarea. Para ello es indispensable que la carrera docente sea valorada socialmente, que tenga un desarrollo profesional atractivo y que se caracterice por tener remuneraciones que guarden alguna proporcion con las observadas en otras profesiones. Esos paises combinan estos atributos con una rigurosa formacion inicial y se aseguran que aquellos que no fueron formados inicialmente en escuelas de educacion se acrediten en programas de calidad antes de ingresar definitivamente a dicha carrera.
Estos objetivos se pueden alcanzar y sostener en el tiempo en la medida que esos atributos no se diluyan y vayan acompanados por otras condiciones propicias, como reconocimientos vinculados al merito de los docentes y tiempos adecuados para destinar a la preparacion de clases. Algo similar se puede senalar respecto de las oportunidades para desarrollarse profesionalmente en cargos directivos. En paises con buenos resultados se selecciona a los directores por medio de procesos exigentes, y quienes postulan, vienen preparados adecuadamente. Ademas, se les reconocen sus meritos no solo a traves de remuneraciones apropiadas, sino que tambien a traves de oportunidades propicias para liderar proyectos educativos desafiantes.
El Panel estima que si bien en Chile se han hecho aportes significativos desde el Estado para mejorar las condiciones de la profesion docente, elevar la calidad de su formacion inicial y relevar la importancia del liderazgo directivo en el proceso educativo, aun falta alcanzar las condiciones apropiadas para que nuestro sistema escolar logre atraer, retener y motivar a un cuerpo de directivos y docentes que lo pueda impulsar a niveles superiores de aprendizaje.
El panel reconoce que esta tarea no es facil. Por una parte, se requiere constancia para implementar las reformas y coherencia entre las medidas deseadas y el financiamiento por estudiante. Ello lo convierte en un desafio no solo para el gobierno actual, sino tambien para los sucesivos. Por otra parte, no puede desconocerse que las desigualdades en Chile son
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elevadas, lo cual no solo influye directamente en los desempenos educativos de muchos ninos y jovenes, sino que obliga a un esfuerzo especial a los directivos y docentes que son responsables de los aprendizajes de los estudiantes mas vulnerables. Esta realidad tambien requiere de desembolsos importantes para atenuar los efectos de las diferencias de origen en los resultados educativos y para hacer atractiva la carrera profesional para futuros y actuales docentes, que tienen otras opciones de desarrollo que son mas prometedoras economicamente.
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III. EL CONTEXTO ACTUAL: UNA OPORTUNIDAD HISTORICA
Solo en 1960 Chile alcanzo una cobertura razonable en educacion basica, de 80 por ciento, igualandose por ejemplo con la de Argentina, aunque por debajo de la cobertura de los paises mas desarrollados, que alcanzaba niveles de 100 por ciento. En educacion secundaria, en cambio, los avances fueron mas graduales. En 1960 la cobertura alcanzaba solo a 14 por ciento, siendo la brecha respecto de los paises desarrollados bastante mayor.
Desde ese entonces el pais ha logrado consolidar su sistema escolar llevando la cobertura en educacion basica y secundaria a 100 por ciento y a alrededor de 90 por ciento, respectivamente. Hay que reconocer, sin embargo, que las coberturas en educacion preescolar son aun reducidas, incluso en comparacion con America Latina, como consecuencia de que hasta hace poco no existia una subvencion escolar para el primer y segundo nivel de transicion. En las ultimas cinco decadas el sistema escolar ha sufrido importantes cambios. Fue descentralizado por el regimen militar en 1981 y los establecimientos publicos que hasta ese entonces eran dependientes del Ministerio de Educacion, fueron traspasados a los municipios. Al mismo tiempo se consolido el financiamiento de la educacion a traves de una subvencion por asistencia del estudiante. Si bien esta tenia sus origenes en el siglo XIX, no era necesariamente equivalente entre la educacion publica y la particular que recibia aportes del Estado, y ademas se redefinia anualmente. Por otra parte, en ese momento, los maestros dejaron de ser funcionarios publicos pasando a ser empleados de los municipios, y sus contratos comenzaron regirse por la legislacion laboral comun. En 1990, el gobierno democratico modifico esta situacion y los profesores del sistema publico pasaron a ser amparados por un estatuto especial. En gran medida, esa fue una respuesta necesaria al deterioro de las rentas de los profesores en la decada anterior. En efecto, entre 1981 y 1990, sus rentas retrocedieron en un 38 por ciento. Las desconfianzas que se habian incubado requerian en ese momento de gestos del gobierno democratico y la alternativa elegida fue el Estatuto Docente3.
Asi, a partir de 1990, las remuneraciones de los docentes han crecido mas rapido que las de los demas profesionales. En efecto, entre 1990 y 2008, para un docente promedio con una jornada de 44 horas4 en el sector municipal, las remuneraciones crecieron en un 200 por ciento (es decir, se triplicaron). Esta cifra practicamente duplica los aumentos en las remuneraciones del total de los profesionales segun ha sido reportado por el INE5. Este es un reflejo del esfuerzo que han hecho los gobiernos y la sociedad para retribuir del modo mas apropiado posible a las personas que tienen la valiosa tarea de educar a nuestros ninos y jovenes, aunque este siga siendo insuficiente para hacer de esta una carrera altamente atractiva. Asimismo, en las dos ultimas decadas, se ha actuado en multiples frentes para asegurar una educacion de mayor calidad y mas equitativa, en el entendido que estos objetivos son prioritarios para el pais. Entre estas medidas cabe mencionar reformas curriculares y de los planes y programas educacionales, extension de la jornada escolar, programas de apoyo a los establecimientos mas vulnerables, recursos para el aprendizaje, apoyo tecnologico para establecimientos y ninos, pasantias para profesores en el extranjero y consolidacion de un sistema de medicion del aprendizaje y evaluacion docente, entre muchas otras iniciativas. Mas recientemente se ha creado la subvencion escolar preferencial, que no solo entrega mas recursos a los estudiantes vulnerables que cursan la educacion basica, sino que tambien instala
3 Ley 19.070 que aprobo el Estatuto de los Profesionales de la Educacion.
4 Vease Mineduc, Estadisticas de la Educacion 2008, p. 147.
5Vease en Anuarios de Remuneraciones Medias y Costos Medios la categoria profesionales.
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mecanismos de control de los desempenos, de modo de asegurar que esos recursos rindan los frutos esperados. Por ultimo, se ha reemplazado la Ley Organica Constitucional de Ensenanza6 por una Ley General de Educacion7 que establece, entre otros cambios, una mejor definicion de los objetivos de cada nivel educativo, elimina espacios para la discriminacion, eleva los requisitos de los sostenedores, establece derechos y deberes para los diversos actores educativos, estipula que todos los establecimientos del pais tendran que satisfacer estandares de aprendizaje y crea instituciones que velan por el cumplimiento de esos estandares, asi como de todas las demas regulaciones que rigen al sector. El proyecto de ley que crea la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educacion, encargadas de velar por estas tareas, se discute actualmente en el Congreso8.
Todos estos cambios han sentado las bases para construir un sistema escolar mas desarrollado. No todos han producido los efectos deseados y varios deben ser afinados a medida que se adquiere mas experiencia sobre su operacion. Segun la evidencia, en el ambito de los aprendizajes donde las reformas si han producido un impacto positivo es en lenguaje, donde el SIMCE (Sistema de Medicion de la Calidad de la Educacion) muestra avances interesantes que tambien se reflejan en el plano internacional. La ultima prueba PISA (Programme for International Student Assessment) en la que participo Chile revela que nuestros estudiantes de 15 anos tienen mejores desempenos que los de todos los paises de la region que participaron: Uruguay, Argentina, Mexico, Brasil y Colombia. Con todo, no podemos estar satisfechos. La brecha con los paises mas desarrollados es aun muy grande y el peso de la composicion economica, social y cultural de los estudiantes es muy relevante en los resultados de un liceo o colegio chileno, siendo de los mayores entre el grupo de paises que rindio la prueba PISA de 2006.
Precisamente, porque el pais ha resuelto las carencias historicas y ha alcanzado un estandar razonable de desempenos, el Panel estima que la situacion de la educacion chilena esta lejos de ser caracterizada como de crisis. Es de justicia reconocer que este nivel no habria sido posible de alcanzar sin el compromiso diario de miles de directores y profesores chilenos que brindan sus mejores esfuerzos para educar a nuestros ninos y jovenes, a veces en condiciones sumamente complejas y dificiles. Sin embargo, el Panel reconoce con la misma fuerza, que nuestra educacion tiene grandes desafios por delante. Hay, entonces, una oportunidad historica para avanzar en reformas que permitan que en las proximas decadas el pais pueda lograr desempenos educativos similares a los de paises mas desarrollados, tanto en terminos del nivel promedio de aprendizaje como de brechas entre estudiantes de distinto origen socioeconomico. Para hacer realidad esta meta se requiere de grandes acuerdos orientados por una mirada de largo plazo y perseverancia de gobiernos sucesivos, porque las reformas que propone el Panel son de largo aliento y deben ser monitoreadas y corregidas cuando sea necesario para alcanzar los frutos deseados.
El Panel estima que es fundamental fortalecer las capacidades docentes del sistema escolar. Para ello considera que se debe actuar simultaneamente sobre tres dimensiones prioritarias. El primer aspecto que considera esencial para este proposito es la formacion inicial docente. Esta no se ha desarrollado con las exigencias que requiere la preparacion de nuestros docentes, cuyo desenvolvimiento en las aulas es crucial para que nuestros ninos y jovenes
6 Ley 18.962.
7 Ley 20.370.
8 Boletin 5083-04.
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adquieran las competencias, destrezas y habilidades que son primordiales para desarrollarse en las sociedades de hoy. La oferta de programas de formacion inicial ha crecido significativamente, principalmente como respuesta al aumento en la cobertura en educacion media, a la extension de la jornada y al aumento de salarios, que si bien no resultan suficientemente atractivos para los jovenes de mas habilidades, lo son para muchos otros. Sin embargo, el Panel estima que la preparacion ofrecida en esos programas puede no ser siempre la mas apropiada y que la cantidad actual de estudiantes y egresados de estas carreras exceden largamente las demandas futuras del sistema.
Una segunda dimension que el Panel considera indispensable dice relacion con las proyecciones profesionales de la carrera docente en nuestro pais. Hay conciencia de los esfuerzos realizados para generar esa proyeccion, pero se estima que actualmente no es suficiente para asegurar que los futuros docentes provengan mayoritariamente del 30 por ciento de mayores habilidades en el pais, meta que consideramos como deseable de alcanzar. Ello requiere actuar en diversos frentes. Por una parte, es necesario que exista la posibilidad de salarios razonables para los docentes de desempenos meritorios, que sean comparables a los que podrian obtenerse en las profesiones que estan captando a esos estudiantes de mayores habilidades. Estos deben poder obtenerse desde los inicios de la carrera, particularmente por las senales que ello envia a los jovenes que en nuestra realidad universitaria eligen su profesion muy tempranamente. Por otra parte, se deben dar senales que apunten a elevar las exigencias de acceso a la profesion y, sobre todo, vincular mas las remuneraciones con los desempenos de los docentes y su contribucion al aprendizaje de sus estudiantes. Ademas, como contrapartida, deben contemplarse salidas mas expeditas de los docentes en los casos que los equipos directivos, conforme a evaluaciones sobre la base de criterios conocidos, estimen que no estan haciendo una buena labor. El Panel considera que todos estos aspectos deben formar parte de una nueva carrera docente. Cree que el Estatuto Docente actual ya cumplio su funcion original y requiere de una renovacion que supere las desconfianzas en que fue concebido e incorpore una logica de merito, en la cual la confianza en el profesionalismo de los docentes y los logros de aprendizaje de los estudiantes sean los elementos aglutinadores de la nueva carrera.
En tercer lugar, resulta indispensable dotar a los sostenedores y directores de mayor autonomia en su labor, particularmente en aquellos aspectos que tienen que ver con la gestion tecnico-pedagogica, al mismo tiempo que se los responsabiliza con mas claridad y precision de sus decisiones y acciones. Las normativas actuales dejan entrever una enorme desconfianza hacia los distintos actores del sistema, que termina en normas extremadamente detalladas y rigidas, diluyendo las responsabilidades de cada uno de ellos. El Panel estima que esa realidad no es sana para el sistema escolar. Cree que en la actual etapa de desarrollo del sistema escolar, y si queremos acercarnos a los paises de mayor desempeno, es fundamental desplazarse hacia un equilibrio en el cual se confie mas en sus actores. Ello supone, por ejemplo, mayor capacidad para que los sostenedores publicos puedan elegir a los directores de sus escuelas y liceos y que estos, a su vez, puedan elegir a sus equipos, evaluarlos y proponer ajustes en sus remuneraciones, es decir, moverse en la direccion de asegurar un sistema escolar donde existan mas atribuciones, con mayor responsabilidad de cada uno de los actores. Por cierto, ello debe ir acompanado de una seleccion y preparacion apropiada de los directores, de un adecuado control de los desempenos de cada establecimiento y de sostenedores publicos mas profesionalizados y de mayores capacidades que los actuales. Ello implica una reforma importante a la institucionalidad de la educacion publica. Asimismo, un sistema descentralizado en su gestion requiere mantener y mejorar el aseguramiento de la calidad y la 17
evaluacion nacional de los aprendizajes. Chile cuenta para ello con una muy buena base en el SIMCE.
En el desarrollo de su informe, el Panel debe gratitud a diversas instancias que se han desarrollado en el pasado. Desde luego, al Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacion (CAPCE), convocado por la Presidenta Michelle Bachelet en 2006, para realizar propuestas que mejoraran la calidad de la educacion. Si bien, los ambitos abordados por dicho Consejo superan con creces el mandato de este Panel, hay aportes valiosos en formacion inicial y carrera docente que hemos recogido y han estado entre nuestras referencias. El informe del CAPCE reconoce que la politica educativa ha estado influenciada fuertemente por el Estatuto Docente y que hay espacio para reformarlo, aunque sus integrantes difirieron en las razones de por que es necesario realizar ajustes a dicha norma. De todas maneras, el informe presenta algunos lineamientos acordados para la revision del Estatuto Docente y la creacion de una carrera profesional docente para el sector publico que han sido valiosos para el trabajo de esta comision.
Con posterioridad a la labor de ese Consejo ha crecido el interes en temas educativos y han surgido nuevos aportes desde diversas instituciones publicas y privadas. Es asi como el pais ha aprobado cambios institucionales importantes en educacion, entre los que se cuenta la Ley General de Educacion. Todas estas reflexiones han alimentado directamente o indirectamente el trabajo de este Panel. Desde la sociedad civil tambien ha existido una fuerte demanda por cambios mas rapidos en educacion que deben ser considerados y obligan a reformas sostenidas en el ambito de la educacion.
El Panel tambien se ha beneficiado del documento de carrera docente preparado durante el gobierno anterior y que tiene su origen en la mesa de trabajo conjunta del Ministerio de Educacion y el Colegio de Profesores el ano 20089. En este esfuerzo hay un intento por definir con precision una estructura salarial que explicitamente reconozca el merito y que signifique diferentes recompensas segun las competencias profesionales exhibidas por los docentes.
De esta manera, los tres ambitos en los que se concentran las propuestas de este informe, tienen referencia en documentos anteriores y se han nutrido de ellos. Sin embargo, no pretenden comprometerlos. El enfasis en estas tres dimensiones .formacion inicial, carrera docente y directores. y sus aristas complementarias, obedecen a que el Panel estima que nuestro sistema escolar podria elevar considerablemente sus niveles de efectividad si ellas son abordadas simultaneamente de modo coherente y consistente. Los integrantes del Panel quieren insistir en que el pais se encuentra en una coyuntura apropiada para iniciar cambios como los aqui planteados y en que para que ellos se materialicen se requieren grandes acuerdos. El Panel ha acometido su labor en este espiritu. La mayoria de las sugerencias son ampliamente compartidas por los integrantes de este Panel. Algunas suscitan dudas en mas de uno de sus integrantes, aunque al evaluarlos en su globalidad reconocen que pueden ser un aporte a la tarea de lograr un sistema escolar mas equitativo y de mayor calidad. Es por ello que el Panel recalca la importancia de considerar estas propuestas en su conjunto, ya que al considerarlas aisladamente se pueden producir resultados no buscados. El Panel esta consciente de los riegos que involucran algunas de sus propuestas, pero cree que estos se atenuan con los contrapesos producidos por otros planteamientos. Es en este espiritu que se
9Vease Mineduc, Carrera Profesional Docente: Un Desafio para Chile, Octubre 2009.
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quiere invitar a los lectores de este informe a reflexionar sobre las propuestas que aqui se hacen, sobre todo, teniendo en consideracion que para seguir avanzando en educacion se requieren grandes acuerdos y persistencia de gobiernos sucesivos.
El Panel no puede dejar de mencionar que si Chile desea alcanzar los estandares educativos de los paises desarrollados, debe avanzar en las reformas mas complejas y dificiles de implementar, aunque ellas puedan afectar los derechos adquiridos de algunos sectores sociales o instituciones. Incluso, en areas tan sensibles como el Estatuto Docente, el Panel no puede obviar que este ha venido sufriendo sucesivas modificaciones que lo han flexibilizado y le parece que es el momento oportuno para seguir avanzando en su modernizacion. En el actual contexto existe el convencimiento y la conciencia de que el pais debe estar disponible para asumir mayores compromisos y exigencias, de modo de asegurar una educacion de mayor calidad y con mayores grados de equidad. El contrapeso adecuado a cualquier reforma es la transparencia con que todos los procesos deben ser implementados, definiendo claramente las responsabilidades de cada uno de los actores involucrados y evaluando en forma objetiva los avances y errores que se puedan cometer en el proceso.
Hay que considerar, ademas, que las propuestas del Panel se inscriben dentro de un marco mas amplio, que incluye el funcionamiento desde 2008 de la ley de subvencion escolar preferencial y de la futura creacion de una Agencia de Calidad y Superintendencia de Educacion, que introducen un mayor grado de responsabilidad de los sostenedores y escuelas por los resultados de sus procesos educativos y una mayor fiscalizacion y transparencia. A ello necesariamente debera sumarse la reforma a la institucionalidad de la educacion publica sobre cuya importancia y problemas existe bastante conciencia, haciendose urgente un acuerdo que permita profesionalizar su gestion. Estos cambios son fundamentales para asegurar que las propuestas que aqui se plantean puedan operar en plenitud. En ese sentido, el Panel no desestima los desafios que su implementacion significa, atendida la enorme heterogeneidad que se observa en el sistema escolar chileno tanto en terminos de las capacidades de los sostenedores como de los tamanos de los establecimientos. Ello no solo impone restricciones desde el punto de vista de la aplicacion practica de las propuestas que aqui se plantean, sino que tambien desde el punto de vista de la definicion del financiamiento. Por cierto, el Panel espera que ellas se complementen con otras que permitan fortalecer a los sostenedores (algo que el propio Panel espera abordar en una segunda etapa de su labor).
Finalmente, estas propuestas se desarrollan bajo la premisa de que habra un aumento importante de recursos para la educacion escolar. El Panel esta informado de que durante la campana el actual Presidente comprometio recursos significativos para este sector y estima que, de materializarse esas promesas, las propuestas que aqui realiza son financiables, particularmente porque ellas involucran un aumento gradual en los desembolsos para el Estado.
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IV. ELEMENTOS DE DIAGNOSTICO
1. Formacion inicial docente
En el ultimo tiempo se ha experimentado un aumento sostenido en la cantidad de alumnos que estudian carreras de pregrado en el area de la educacion, solo superado por el aumento en el sector salud. El Grafico No 1 muestra la evolucion de los matriculados en universidades (para los distintos niveles de ensenanza) y en institutos profesionales (IP) entre 1983 y 2009. Se aprecia con claridad que comienza a registrarse un aumento significativo en la matricula respecto de niveles historicos a partir de 2000.
Grafico No1: Evolucion de la matricula en carreras de Pedagogia
Fuente: Ministerio de Educacion (MINEDUC)
El numero de matriculados en carreras de pedagogia sube, entre 2000 y 2009, en un 150 por ciento. El aumento es especialmente fuerte en educacion media, donde la matricula sube en poco mas de 220 por ciento en el mismo periodo. En educacion basica alcanza una expansion de 180 por ciento. Ambas profesiones representan el mayor numero de matriculados en carreras de pedagogia. La fuente principal de crecimiento de la matricula son las universidades que no pertenecen al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), pasando de casi 9.000 inscritos en 2000 a algo mas de 46.300 en 2009, con un crecimiento de 415 por ciento. En las universidades del CRUCH la matricula tambien se incremento, aunque mas levemente, desde 25 mil a casi 42 mil estudiantes, equivalente a un 64 por ciento.
En linea con esta realidad, los titulados de pedagogia tambien han crecido significativamente. Tal como se aprecia en el grafico No 2, estos han aumentado en un 247 por ciento (de 4.611 en 2000 a un total de 15.040 en 2008, lo que representa un 5 por ciento del total de titulados en Chile).
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Grafico N�‹ 2: Evolucion titulados en carreras de Pedagogia
Fuente: Sistema Nacional de Informacion de la Educacion Superior (SIES)
Este cambio en los matriculados tiene una contrapartida en el aumento del numero de programas de pedagogia, tal como se aprecia en el Grafico No 3. El ano 2009 existian mas de 900 programas, de los cuales 807 correspondian a las distintas universidades del pais (estos programas corresponden en ocasiones a uno que se replica en varias sedes). El aumento viene dado por las universidades, siendo este mayor, como vimos, en el caso de aquellas que no forman parte del CRUCH.
Grafico No 3: Evolucion en el numero de programas de Pedagogia
Fuente: SIES
Por otra parte, 308 carreras del area de educacion se han sometido al proceso de acreditacion. Si bien el 95 por ciento de ellas han sido acreditadas, existe una gran diferencia en 21
relacion a los anos de acreditacion otorgados. Asi, de las 294 carreras acreditadas, un 55 por ciento tiene tres o menos anos de acreditacion. Solo un siete por ciento tiene seis o mas anos de acreditacion, lo que en comparacion con otras areas, presenta un panorama bastante mas negativo como puede apreciarse en el Cuadro No 1.
Cuadro No 1: Resultados de acreditacion de carreras
Fuente: Comision Nacional de Acreditacion
Grafico No 4: Numero de anos de acreditacion para carreras del area de educacion
Fuente: CNA
El Panel manifiesta una seria preocupacion por la calidad de gran parte de esos programas. Alguna evidencia sugiere que muchos de estos programas no agregan valor. Asi, por ejemplo, el desempeno de los estudiantes al egreso de la carrera en pruebas que evaluan 22
las materias que los futuros docentes deben ensenar, es similar al que ellos mismos obtienen al ingresar a la carrera en los mismos test. A ello se suma que estos resultados son deficientes10.
Ademas, la evidencia respecto a los puntajes de entrada indica que hay diferencias en los puntajes promedio en la Prueba de Seleccion Universitaria (PSU) que tienen los estudiantes de instituciones que pertenecen al CRUCH y las universidades privadas que no pertenecen a esa organizacion. El grafico No 5 revela diferencias importantes en los puntajes promedio de los matriculados en distintas universidades.
Grafico N�‹ 5: PSU promedio carreras de Pedagogia
Fuente: MINEDUC
Asimismo, las diferencias en los puntajes de corte entre universidades del CRUCH y privadas no tradicionales son tambien importantes, con la excepcion de educacion parvularia. Mientras solo dos de las instituciones del CRUCH que ofrecen carreras de pedagogia tienen promedios inferiores a 500 puntos, en el caso de las universidades privadas la mayoria tiene promedios de ingreso inferiores a los 500 puntos (Grafico No 6).
10 Vease, por ejemplo, Tito Larrondo et. al., 2007, �gDesarrollo de habilidades basicas en lenguaje y matematicas en egresados de pedagogia. Un estudio comparativo�h.
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Grafico No 6: Puntajes de corte 2009 carreras de Pedagogia
Fuente: MINEDUC
Si bien, la PSU no necesariamente asegura la calidad del docente en el aula, al menos, como muestra el grafico siguiente, se relaciona con el desempeno en las pruebas de conocimientos disciplinarios (INICIA), y sin los conocimientos suficientes de su disciplina (que es uno de los componentes de esta prueba), dificilmente el docente podra enfrentar los desafios que supone la ensenanza en el aula.
Grafico No 7: Desempeno en prueba INICIA para egresados Educacion Basica Generalista por tramo de puntaje (N: 1708)
Fuente: MINEDUC
Estos antecedentes son importantes de considerar porque muchos paises, conscientes de la importancia de atraer a estudiantes de altas habilidades a la profesion docente, estan 24
tratando de atraer estudiantes que al menos provengan del 30 por ciento superior en los examenes de admision a sus universidades. La variedad de instrumentos utilizados difiere de un pais a otro, pero si se eligiera la PSU como criterio en Chile, ello supondria seleccionar a jovenes con un promedio de mas de 555 puntos en la ultima PSU. Esto no significa que no se puedan utilizar otros mecanismos de seleccion que prueben ser buenos predictores de desempeno en el proceso de formacion inicial docente o en el aula, como podria ser el lugar en el ranking de notas en la educacion media, pero ello debe documentarse.
Otro antecedente a considerar es que en casi la mitad de los paises de la OCDE no es suficiente completar la formacion inicial para obtener una licencia valida para ensenar. En determinadas naciones se requiere que los candidatos a profesores pasen un examen o completen con exito un periodo de practica docente obligatoria (OCDE, 2009). En algunos casos se exige ademas la renovacion de la certificacion cada cierto tiempo. En cuanto a los procesos de induccion, hay estudios que avalan que la calidad de la experiencia profesional en los primeros anos de ensenanza se considera crucial tanto para mejorar las tasas de conservacion docente, al mejorar la eficacia y satisfaccion en el trabajo, como para ayudar a nuevos docentes a aplicar el conocimiento teorico adquirido (OCDE, 2009).
En Chile, el Programa de Fomento a la Calidad de la Formacion Inicial Docente, INICIA, creado en 2008, que convoca a las instituciones formadoras de profesores, fue disenado para trabajar en las siguientes tres lineas: (i) la definicion de estandares y orientaciones curriculares para cada carrera de Pedagogia, con el fin de otorgar una base de conocimientos comunes acordes a los requerimientos del sistema educativo; (ii) el diseno e implementacion de una evaluacion de los conocimientos y competencias de los egresados de carreras de Pedagogia (prueba INICIA) en base a los estandares elaborados, con el fin de entregar informacion a las instituciones sobre el nivel de conocimientos de sus estudiantes de pedagogia y de realizar las acciones conducentes al mejoramiento de su formacion; y (iii) un programa de apoyo mediante recursos concursables para ejecutar proyectos de mejoramiento de las carreras de pedagogia, sobre la base de los estandares definidos y los resultados derivados de la evaluacion diagnostica.
Cuadro No 2: Resultados prueba INICIA de Conocimientos Disciplinarios
Fuente: MINEDUC
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Hasta ahora, si bien se ha avanzado en generar las primeras propuestas respecto de los estandares, el mayor desarrollo se ha presentado en la evaluacion diagnostica, que se ha tomado dos veces, de manera voluntaria, a los egresados de carreras de pedagogia. Dicha medicion, que constituye un importante avance, evalua los conocimientos de los egresados de carreras de Pedagogia respecto a las disciplinas a ensenar, conocimientos de educacion, pedagogia y didactica. Evalua ademas competencias basicas de comunicacion escrita y habilidades en el uso de las TICs. Esta prueba debiera ajustarse en el futuro en funcion de los estandares que se desarrollen para los distintos programas de formacion inicial. El ano 2008 se evaluo a egresados de carreras de Educacion Basica y en 2009 se integro a los egresados de las carreras de Educacion Parvularia. En los proximos anos se incorporara a los egresados de las carreras de Educacion Diferencial y Educacion Media. El Cuadro No 2 presenta los resultados obtenidos por los egresados de los distintos programas que rindieron la prueba en lo que se refiere a conocimientos de la disciplina estudiada. Los resultados fueron insatisfactorios y revelan las deficiencias de los programas de formacion inicial docente y las habilidades insuficientes de los matriculados en estos programas. Sin ser suficientes, los desempenos son mejores en la prueba de comunicacion escrita (Cuadro No 3). Sin embargo, como revela el Grafico No 8, existe una enorme variabilidad de resultados en las distintas destrezas evaluadas en esa prueba. En particular, sorprende el bajo desempeno en ortografia y vocabulario.
Cuadro No 3: Resultados prueba INICIA de Comunicacion Escrita
Fuente: MINEDUC
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Grafico No 8: Porcentaje de evaluados con desempeno �gaceptable�h o superior en las diferentes areas de la prueba INICIA de Comunicacion Escrita
Fuente: MINEDUC
En relacion al programa de apoyo, tercera linea del programa INICIA y que aun no ha sido implementada, existen antecedentes de programas similares que ya han sido aplicados anteriormente por parte del Ministerio de Educacion. El primero fue el Programa de Fortalecimiento de la Formacion Inicial Docente (FFID) creado en 1997 (para ser ejecutado en 5 anos), cuyo objetivo era contribuir a elevar la calidad de la docencia en los niveles medio y cientifico-humanista, basico y preescolar y educacion diferencial, a traves de: (i) becas a alumnos y; (ii) proyectos de fortalecimiento implementados en las 17 universidades que participaron en el programa, a traves de convenios. Estos ultimos se orientaban a producir una mejora en la formacion inicial de los docentes de estos centros, a traves de cambio curricular, perfeccionamiento academico y apoyo en infraestructura y equipamiento. El total de fondos comprometidos en los 17 proyectos fue de $12.923 millones.11
El segundo programa que ha involucrado recursos en esta linea es el MECESUP. Entre 1999 y 2008 se invirtieron mas de 8 mil doscientos millones de pesos en programas de apoyo a la formacion inicial docente, suma que parece insuficiente para los desafios involucrados en el desarrollo de buenos programas de formacion inicial docente. Con estos recursos se han
11 Una de las pocas evaluaciones de las que se tiene conocimiento, es la realizada por la Direccion de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, sin embargo dicha evaluacion se realizo antes de que el FFID terminara, por lo que no se puede medir su impacto. Algunos indicadores sobre la calidad de los docentes (post grados y renovacion de planta) indicarian que se estaban logrando avances. De todas maneras, se identifican algunas debilidades en su diseno y gestion (como deficit de diagnosticos por universidad, de instrumentos de seguimiento e indicadores para medir resultados, falta de formalidad en la entrega de informacion y de comparabilidad de los instrumentos usados para evaluar). Por otra parte, se senala un conjunto de dificultades para realizar los proyectos en las universidades (poca flexibilidad y capacidad de gestion en las instituciones y resistencia a cambiar por parte del cuerpo academico). Entre las recomendaciones estan el evaluar el impacto y, en particular, aplicar a los estudiantes que egresan los estandares de desempeno para la formacion inicial de docentes elaborados en el marco del programa, con el fin de generar un piso inicial que permita a futuro hacer comparaciones respecto de los avances logrados en la materia.
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implementado diversas iniciativas que, entre otras, incluyen el desarrollo de capacidades institucionales, el diseno de programas de doctorado y procesos de renovacion academica.
Grafico No 9: Total recursos MECESUP Asignado por ano (MM$)
Fuente: MECESUP
Los programas MECESUP asociados a educacion son una linea a la cual las entidades de educacion superior pueden optar para acceder a fondos. Sin embargo, el interes no ha sido alto. En efecto, tal como se aprecia en el Cuadro No 4, de los 502 proyectos presentados en la convocatoria 2006-8, un total de 79, esto es, el 16 por ciento del total, correspondieron a educacion, cifra que en el concurso anterior era de apenas 4,2 por ciento.12
Cuadro No 4: Proyectos relacionados con educacion en relacion al total de MECESUP
Fuente: MECESUP
12 Este programa fue tambien evaluado por DIPRES el ano 2004, sin embargo, dicha evaluacion no se enfoco en la linea de pedagogias. De todas maneras, algunas conclusiones dicen relacion con la necesidad de disenar indicadores de desempeno que esten orientados a monitorear los avances y el logro de los proyectos (en particular, generando bases de datos que permitan este seguimiento) y la realizacion de una evaluacion de impacto del programa.
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El informe de la Comision Sobre Formacion Inicial Docente, convocada en 2005, realizo una sintesis de las evaluaciones, estudios y demandas respecto de la formacion inicial de docentes en Chile, en base al analisis de los logros y dificultades de los proyectos de las universidades que participaron en el programa FFID, del informe de revision de la politica educacional chilena realizado por la OCDE y de estudios recientes y observaciones resultantes de los talleres del Encuentro sobre Propuestas de Politicas para la Formacion Docente en Chile.
El informe concluye que �gdiversos aspectos de la gestion de las instituciones formadoras de docentes tienen una incidencia decisiva en el proceso de formacion de estos profesionales�h (p. 39 del Informe). Senala que, en general, las escuelas de educacion no estan dentro de las prioridades de las universidades complejas, en parte, por la falta de capacidades de dichas facultades para generar recursos propios. El informe tambien menciona varias dificultades en la formacion inicial, como la falta de articulacion entre la formacion pedagogica y de especialidad, y entre la formacion inicial docente (cuerpo docente) y la realidad escolar (aunque las practicas ayudan, al menos a los alumnos); la falta de innovacion en la carrera academica (explicado en parte por el rango etareo del cuerpo docente) y la falta de politicas de desarrollo y de perfeccionamiento del cuerpo academico, a lo que se sumaria la falta de una politica clara para apoyar la investigacion. Ademas, habria tambien un deficit de infraestructura en el 50 por ciento de las carreras (como bibliotecas), persistencia de estructuras curriculares sobrecargadas, con falta de coherencia respecto al perfil de egreso (debilmente definido), desvinculacion con la reforma educacional, insuficiente conocimiento de la realidad escolar, falta de supervision y orientacion de las practicas de los estudiantes, y carencia de evaluacion de los estudiantes en base a los estandares desarrollados, entre otros aspectos.
En relacion a los estudiantes de pedagogia se concluye que, si bien ha aumentado el interes, habria todavia debilidades importantes en las habilidades de entrada de estos estudiantes, medidas a traves de las pruebas existentes en el pais. Asimismo, la formacion pedagogica de los estudiantes estaria siendo confusa y con una escasa alusion al papel reflexivo, investigador y profesional de las practicas docentes. En relacion a su situacion socioeconomica, cerca de un tercio de los estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores provienen del quintil I y II (ano 2005). En este marco, Castro (2007) arriba a conclusiones similares. Sugiere que en la formacion inicial docente persisten nudos criticos que deben ser resueltos (pp.112-113), entre los que senala una falta de formacion de profesores de educacion basica con mayor especializacion, desvinculacion del curriculum formativo y realidad escolar; desarmonia entre formacion disciplinaria pedagogica y formacion disciplinaria en el area cientifica, y la existencia (aun) de programas especiales de titulacion, que han matriculado 16.209 alumnos en los ultimos 5 anos (p.115).
Como se mencionara anteriormente, el Programa INICIA tambien contiene un componente que va en esta linea, sin embargo, aun no ha sido implementado. En este componente se propone establecer recursos concursables para instituciones formadoras con el objeto de que estas desarrollen proyectos de 4 a 5 anos de duracion para la renovacion de las carreras de pedagogia, considerando el fortalecimiento de equipos academicos, la renovacion de curriculos de formacion y la nueva relacion de colaboracion mas sistematica con escuelas y liceos (fortalecer el sistema de practicas). Dicho componente debiera disenarse a la luz de la evidencia de los programas anteriores.
Varios estudios nacionales (e.g. Encuesta Longitudinal Docente) e internacionales confirman que los docentes perciben que las experiencias practicas en el aula durante su 29
formacion inicial constituye un poderoso componente de capacitacion. Muchas veces este recurso no es aprovechado por la falta de conexion entre la practica y la formacion en la universidad, y por problemas en la administracion de recursos y seguimiento (OCDE, 2009). Lamentablemente, las experiencias en Chile son escasas o debiles en este ambito y urge potenciarlas. Se requiere mas contacto, entonces, entre las instituciones formadoras y las escuelas. Avalando esta necesidad, Ortuzar et al. (2010) en una investigacion que estudia la relacion entre formacion inicial docente y rendimiento academico de los alumnos, concluyen que uno de los factores que se asocian a un mejor desempeno en matematica (4�‹ basico) es la cantidad de cursos practicos que haya tenido el profesor en su etapa de formacion inicial. La falta de contacto con la sala de clases es un problema mayor en formacion inicial. El mismo estudio indica que solo un 27 por ciento de los docentes menores de 40 anos tuvo suficientes ramos practicos en la universidad. Ademas, el 24 por ciento cuenta con una mencion o especializacion. Tambien debe considerarse que el 49 por ciento de los docentes mayores de 40 anos estudio una carrera de seis semestres, mientras que el 53 por ciento de los menores de 40 obtuvo su titulo entre seis y ocho semestres.
Otro aspecto a considerar es la falta de investigacion, tanto a nivel de la experiencia de los docentes como en el area misma de la formacion inicial. En relacion a la primera, un complemento adecuado de las actividades practicas es la oportunidad de realizar estudios en el aula y de integrar los componentes basados en el curso y en el campo de trabajo. Con respecto a la segunda, Ortuzar et. al. (2010) sugieren que faltan investigaciones en esta area que puedan generar evidencia para apoyar los procesos de acreditacion de programas de pedagogia. Este es un deficit que indudablemente debe repararse. Sin una linea mas permanente de investigacion es muy dificil ir definiendo politicas apropiadas para la determinacion de los aspectos que son importantes de incorporar a los programas de formacion profesional docente.
2. Carrera docente
Es sabida la importancia que tienen los buenos profesores en el logro de una educacion de calidad. Ellos son fundamentales en el desarrollo de una escuela efectiva y en los avances en los aprendizajes de los estudiantes. Sin embargo, las politicas tradicionales no estimulan la superacion de los docentes ni aseguran que los mejores sean reclutados y retenidos en la profesion. Una parte importante del desafio involucrado en modificar esta realidad dice relacion con el reconocimiento social de su importancia y el sistema de compensaciones de los docentes. Pero esta lejos de ser el unico. Este sistema interactua con muchos otros componentes, entre los que se pueden mencionar la formacion inicial y continua, los incentivos durante estos procesos, las exigencias de ingreso a la profesion, las politicas de induccion, la estabilidad en el empleo y las causales de despido.
Con todo, hay una creciente conciencia de que las remuneraciones de los profesores deben estar relacionadas con el merito y de que el hecho que no exista una relacion clara entre las caracteristicas que tipicamente se pueden observar o medir y la calidad de un docente, han desacreditado las escalas unicas de remuneraciones para los profesores13. Asi, las mediciones
13 Vease, por ejemplo, OCDE, 2009, Los Docentes son Importantes: Atraer, Formar y Conservar a los Docentes Eficientes, Paris.
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de los atributos mas comunes, como por ejemplo experiencia y formacion especifica, no son indicadores de la calidad de los maestros, por lo que parece poco efectivo desarrollar una escala de remuneraciones basada unicamente en estos aspectos de la carrera de un docente. A partir de la constatacion de esta realidad se podria argumentar que la definicion de las compensaciones de los docentes deberia basarse en su efectividad en la sala de clases, no obstante, los instrumentos para medir aquello son muy incipientes y requieren de mayor experimentacion.
Los mecanismos de evaluacion docente centralizados, como los que existen en Chile, son tambien imperfectos en la medicion de efectividad docente y concentran su foco en competencias pedagogicas que parecen correlacionarse debilmente con efectividad en el aula. Frente a esta realidad, atendida la poca participacion de los directores en ese proceso de evaluacion, lo que desalienta su compromiso y responsabilidad con los resultados educativos y mina su autoridad entre los docentes, resulta fundamental implementar cambios para revertir esa situacion. Por cierto, la entrega de mayores responsabilidades a los directores en este y otros ambitos, a traves de un cambio hacia una evaluacion mas descentralizada, implica que se asegure una mejor preparacion y seleccion de ellos. El Panel estima que las orientaciones que ofrece para la definicion de una nueva carrera docente van en la direccion que el pais necesita, aunque esta consciente que ellas, de ser recogidas, deben ser plasmadas con cuidado y evaluadas durante su implementacion de modo de corregir efectos inesperados.
a) La importancia del profesor y atraccion a la docencia
El Grafico No 10 ilustra adecuadamente el importante efecto que los maestros tienen sobre sus estudiantes. Segun se observa, partiendo del mismo punto, el estudiante que es sometido por 3 anos a un docente con desempeno alto termina estando casi en el 10 por ciento de mejores estudiantes, a diferencia de quien es expuesto a un docente con bajo desempeno, quien termina estando dentro del 40 por ciento de peores resultados.
Grafico No 10: Efectos de la calidad docente
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Fuente: tomado de Informe McKinsey (2008), originalmente en Sanders y Rivers (1996), �gCumulative and Residual Effects of Teachers on Future Student Academia Achievements�h.
Mientras la mejor forma de reconocer el merito es materia de amplia preocupacion en el mundo entero, en Chile tambien comienza a surgir evidencia respecto de la importancia de un buen profesor. Aunque preliminares, los resultados obtenidos en el estudio de Bravo et. al. (2008),14 son indicativos respecto del impacto de los buenos docentes en Chile. Asi, por ejemplo, un profesor destacado en la postulacion a la asignacion de excelencia pedagogica puede lograr que sus alumnos logren en el Sistema de Medicion de la Calidad de la Educacion (SIMCE) de cuarto basico 0,34 desviaciones estandares mas que un profesor calificado como insatisfactorio en un establecimiento con ninos de escasos recursos. Un resultado similar se repite al considerar a los profesores que fueron sometidos a la evaluacion docente: aquellos en la categoria destacada logran que sus alumnos de cuarto basico tengan 0,2 desviaciones estandares mas en el SIMCE que los docentes calificados como insatisfactorios.
Las diferencias en el aprendizaje que logran los estudiantes con profesores de distinta efectividad son tan grandes, que una estructura salarial que no las reconozca puede poner en riesgo el logro de un sistema escolar efectivo. El reconocimiento del merito es, entonces, indispensable si el pais quiere asegurar la presencia de un grupo destacado de profesionales en las salas de clases de nuestro pais. Son muchos los paises donde se observa una preocupacion creciente por introducir un pago mas vinculado a desempeno en la profesion docente. Chile ha caminado en esa direccion estableciendo el SNED hace 14 anos y en los ultimos anos creando, por ejemplo, asignaciones extraordinarias a los profesores calificados en la evaluacion docente de competentes y destacados que superen una prueba de conocimientos disciplinarios y habilidades pedagogicas. Esta tiene algunas imperfecciones en cuanto a que no reconoce el papel que deberian jugar los sostenedores y, sobre todo, los directores en la definicion de ese reconocimiento. Los impactos de lograr profesores efectivos son tan elevados que practicamente no hay politicas alternativas que pueden competir con esta (Hanushek y Rivkin, 2006). De hecho, si salarios diferenciados pudiesen atraer a personas cuyo desempeno en la sala de clases prueba ser muy efectivo, es dificil encontrar otras politicas de igual costo efectividad. Esta evidencia es la que esta en la base de muchos esfuerzos en el mundo para diferenciar salarios. El principal desafio, entonces, es asegurar la presencia de buenos profesores en la sala de clases y esa es la manera en la que debe pensarse la estructura salarial que se recomiende para la nueva carrera docente. Esto es, cuanto aporta esta estructura a allegar a jovenes de mayores habilidades a esta profesion. Ello refuerza la idea de la importancia que tiene abordar el fortalecimiento de las capacidades docentes del sistema escolar chileno de una manera comprehensiva y consistente.
Ademas, toda politica que se considere en nuestro pais tiene que tomar en cuenta que la eleccion de la profesion, a diferencia de lo que ocurre en otros paises, se realiza a una edad muy temprana. Las condiciones laborales esperadas al egreso de la carrera suelen ser muy valoradas como criterio de seleccion y, dado el caracter �gprofesionalizante�h de la formacion universitaria, es muy dificil elegir otro camino una vez que se egresa, sobre todo cuando las habilidades adquiridas son muy especificas. Por tanto, para atraer a jovenes de mayores habilidades, es clave que el mercado laboral en el cual se desempenaran los futuros estudiantes de pedagogia sea atractivo.
14 Vease David Bravo, Denisse Falck, Roberto Gonzalez, Jorge Manzi y Claudia Peirano, 2008, �gLa relacion entre la evaluacion docente y el rendimiento de los alumnos: evidencia para el caso de Chile�h, estudio presentado en el encuentro anual de la Sociedad de Economia de Chile.
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Los antecedentes con que se cuentan indican que, quienes estudian pedagogia, no son los estudiantes de mas altos puntajes (ver seccion de Formacion Inicial). En efecto, la ultima prueba INICIA15 indico que quienes egresan de las distintas instituciones de educacion superior promediaron 485 puntos en la prueba PSU16, es decir, una proporcion elevada de nuestros futuros profesores proviene del 50 por ciento de inferiores rendimientos en la PSU. Por cierto, este promedio esconde importantes diferencias en acceso. Aun asi, solo un 11 por ciento de los inscritos en esa prueba provienen de instituciones con promedio de ingreso superior a 550 puntos. En esta informacion puede existir un sesgo, ya que la PSU no es rendida por todos los matriculados en las carreras de pedagogia, pero no es evidente la direccion ni la magnitud de este sesgo17.
De acuerdo a los antecedentes reportados por Futuro Laboral (2009), al primer ano de egreso la remuneracion promedio de los profesores es 37 por ciento inferior al que reciben los demas egresados universitarios. Es necesario senalar que estas cifras no se corrigen por horas trabajadas, mayores vacaciones de los profesores y duracion especifica de los estudios. Respecto del primero de estos items, es importante indicar que no es evidente la direccion en la que apunta, porque el hecho de que las horas no lectivas disponibles sean pocas obliga a los docentes a extender, en algunos casos, sus horas de trabajo mas alla de las horas efectivamente contratadas. Algunos estudios que han intentado corregir estos factores, concluyen que las remuneraciones de los docentes no son tan diferentes a las de individuos similares que se desempenan en otras ocupaciones. Sin embargo, si existe evidencia que que los profesores con mayor educacion reciben menos ingresos que trabajadores comparables; y que la mayor diferencia se explica por una estructura muy plan de remuneraciones para el caso de los docentes (Mizala y Romaguera, 2000; Liang, 2003). Sin embargo, evidencia mas reciente sugiere que las brechas pueden ser mayores para los profesores mas jovenes y aquellos con mayor educacion. Se debe considerar tambien que el pais ha hecho un esfuerzo sistematico por mejorar las condiciones salariales de los docentes. Asi, desde 1990 a la fecha, los salarios de los docentes en el sector municipal se han triplicado. Esto se ve reflejado al momento de mirar los sueldos respecto del PIB per capita del pais, que es una medida del esfuerzo relativo que el pais hace por sus profesores. El Grafico No 11 muestra una comparacion de las remuneraciones de los docentes para varios paises luego de 15 anos de ejercicio. Nuestro pais aparece algo por debajo del promedio de la OCDE, pero sin ser particularmente bajo el esfuerzo que realiza.
15 http://www.programainicia.cl
16 Los puntajes de la PSU se expresan en una escala de promedio 500 puntos y desviacion estandar 110 puntos, a partir de una distribucion normal que es usada como referencia.
17 En el ano 2009 la PSU fue rendida por un 70% de los matriculados.
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Grafico No 11: Proporcion del PIB per capita que representa el salario promedio de un docente luego de 15 anos de trabajo
Fuente: Education at a Glance 2009, OECD
Donde si hay una diferencia un poco mas alta es en la dispersion de sueldos de los profesores, tanto en ensenanza basica como en ensenanza media. Como se puede apreciar en el grafico No 12, las diferencias entre los sueldos iniciales y los sueldos maximos18 que puede alcanzar un docente, son algo menores en Chile que en paises de alto desempeno educativo y que para el promedio de los paises de la OCDE.
Grafico No 12: Proporcion del sueldo inicial que representa el salario maximo
Fuente: Education at a Glance 2009, OECD
18 El promedio en que los docentes alcanzan el sueldo maximo en otros paises es de 24 anos (OCDE, 2009).
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Ahora bien, como la desigualdad de salarios en Chile es mayor que en los paises que forman esta organizacion, estos numeros pueden ser enganosos, particularmente desde el punto de vista del esfuerzo que corresponde hacer para atraer a jovenes que estan eligiendo otras profesiones a la carrera docente. Ello porque esa desigualdad se traduce en una elevada compensacion de los profesionales respecto de los egresados de la educacion media. Asi, la relacion de los salarios de los profesores respecto del PIB puede ser un indicador imperfecto del esfuerzo que debe hacer el pais para pagar salarios atractivos a sus profesores. Ademas, como queda claro de la revision de la experiencia internacional (vease Anexo 1), los paises tienen escalas de remuneraciones muy distintas, por lo que el promedio esconde una enorme variabilidad y esta afectado por paises cuyas escalas suben muy gradualmente y se demoran mucho tiempo en alcanzar un maximo. Esto es relevante, porque a pesar de que en un momento determinado es posible que dos paises tengan un valor similar en los indicadores presentados en los graficos 2 y 3, el atractivo de la profesion puede ser muy distinto. Por ejemplo, si en un pais ese valor se alcanza muy pronto en la carrera, el interes en ella deberia ser mucho mayor que si igual valor demora mucho tiempo en alcanzarse.
El argumento de la desigualdad de salarios queda mas claro al comparar las remuneraciones que reciben los docentes en Chile respecto de otras profesiones. A modo de ejemplo, de las diez carreras universitarias con los sueldos mas bajos al quinto ano de egreso (vease grafico No 13), ocho son pedagogias, con un promedio mensual que va entre los $400.000 y los $600.000. Cabe consignar ademas que, de las diez carreras con menor dispersion salarial, tres son pedagogias, algo esperable dados los argumentos y analisis ofrecidos en este informe.
Grafico No 13: Carreras profesionales universitarias con menores ingresos mensuales (al quinto ano de egreso, 2009)
Fuente: Futuro Laboral, 2009.
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Cuadro No 5: Indicadores para egresados Pedagogia y carreras afines
Fuente: Futuro Laboral
Asi, al quinto ano de titulacion, el salario promedio de los profesores es un 48 por ciento inferior al obtenido por los demas egresados de las universidades. Ademas, ese promedio va, en general y como se desprende del Cuadro N�‹ 5, acompanado de brechas que son mayores para los grupos de mas altos salarios de cada grupo y menores para los de salarios mas bajos. Es decir, la estructura salarial de los docentes o la forma en que aumentan los salarios, es mas plana que para otras profesiones, lo que impide que los docentes destacados se sientan reconocidos, lo que si ocurre en otras profesiones. La paradoja de esta situacion es que las personas que podrian hacer una contribucion importante a la docencia preferiran emplearse en otros sectores donde si se les reconozcan sus meritos. Por el contrario, las personas mas adversas al riesgo y sobre todo aquellas que no se sientan particularmente preparadas para esta carrera, la elegiran por sobre otras porque ella les asegura una estabilidad salarial y laboral que en otras actividades es mas incierta19. Esta situacion es exacerbada por una estructura de pago en el sector municipal que, tal como muestra el Cuadro N�‹ 6, es muy compleja y que envia senales confusas a los jovenes que podrian interesarse en la profesion docente.
19 En efecto, Mizala y Romaguera (2003) comprueban que los determinantes mas importantes de la satisfaccion de los profesores son la estabilidad en el trabajo, la vocacion, los salarios y que la educacion de los profesores se vincula mas debilmente con su grado de satisfaccion.
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Cuadro No 6: Desglose del Salario de un Profesor Promedio(*) en el Sector Municipal, (Diciembre de 2009)
Fuente: MINEDUC.
(*) un profesor promedio es un profesor �gteorico�h compuesto por un 65% basica y 35% media, con 10 bienios, valor que ha sido relativamente constante desde 1995 al 2009, para un docente con 44 hrs. Para la estimacion de remuneraciones del sector municipal se considera el 100% de lo que corresponde a: remuneracion basica minima nacional, bonificacion de reconocimiento profesional (titulo), y asignacion de experiencia. Otras asignaciones promedian el gasto en la asignacion por las horas de contrato del sector municipal.
Por otra parte, esta estructura salarial uniforme para todos los docentes de aula, los alienta a ocupar otros cargos de mayor rango, esencialmente cargos administrativos, en orden a mejorar sus salarios, pudiendo retirar del aula a los mejores docentes en desmedro de la calidad de la educacion. Esto es particularmente cierto para los docentes jovenes destacados, porque para los de mayor edad, un cargo mas alto no necesariamente les asegura mejores rentas, ya que las asignaciones que se reciben en esta labor son menores que las recibidas por otros conceptos. En efecto, las asignaciones de responsabilidad directiva y de responsabilidad tecnico-pedagogica tienen como limite el 25 por ciento de la RBMN, mientras las asignaciones de "perfeccionamiento" y "experiencia" de un docente de aula llegan al 40 por ciento y 100 por
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ciento, respectivamente. Esta asignacion de responsabilidad, cuando se considera respecto del salario total de un profesor promedio, representa finalmente un porcentaje muy bajo, menor al 2 por ciento (vease Cuadro No 6).
La segunda alternativa que tienen los docentes es emplearse en otros sectores de la economia donde sus habilidades y conocimientos sean mejor remunerados. Este es el caso de algunos profesores de quimica, fisica y matematicas que tienen una mayor probabilidad de encontrar trabajo mejor remunerado en otros sectores. Seguramente, muchos estudiantes, en particular los de mayores aspiraciones economicas, descartan de plano la profesion docente o, si la siguen, descartan dichas especialidades, puesto que no se retribuye la mayor dificultad y especificidad de estas areas.
En relacion a las percepciones publicas, la profesion docente, a medida que en las ultimas decadas se ha masificado como respuesta a los aumentos de cobertura, ha perdido prestigio y valoracion en la sociedad, lo cual tiene como consecuencia el desinteres por asumir una profesion que tiene la imagen de ser dura y demandante y, ademas, con escaso reconocimiento social. La carrera de pedagogia no se encuentra dentro de las primeras preferencias al momento de postular a una universidad, y para muchos docentes no es la carrera que deseaban estudiar como primera prioridad (vease Cuadro No 7). Este no es el caso de otros paises donde la docencia goza de un estatus relativamente alto, en que se realizan campanas para informar mejor a las personas acerca de la importancia de la docencia y se hace reconocimiento publico de escuelas y profesores sobresalientes OCDE (2009).
Cuadro No 7: Carrera que queria estudiar el docente cuando estaba en 4�‹ medio o 6�‹ de Humanidades (ano 2005)
Fuente: Bravo, Falck & Peirano, 2008
De todas maneras, como se viera en la seccion de formacion inicial, la matricula de las carreras del area educacion ha ido en aumento sostenidamente. Ello sugiere que esta carrera es una puerta de entrada a la educacion superior para muchos jovenes que seguramente son primera generacion en sus familias en acceder a este nivel educacional. Es un antecedente que no se puede dejar de considerar al momento de evaluar las propuestas que se realizan en este informe. Pero ello no puede ser un obstaculo para elevar las exigencias a esos programas que, como se demostro anteriormente, estan lejos de satisfacer los estandares que ayudaran a seleccionar y preparar a los jovenes para tener un buen desempeno en las aulas del pais. Al momento de evaluar las politicas dirigidas a fortalecer las capacidades docentes debe tenerse 38
tambien en consideracion que las carreras de pedagogia suelen tener una alta tasa de desercion, particularmente entre hombres y en las universidades privadas20.
Urge, por tanto, crear propuestas que tomen en cuenta el diagnostico anterior, en orden a convertir esta profesion en una que sea atractiva, permitiendo, entre otros, una mayor dispersion de salarios que permita reconocer con mas claridad el buen desempeno docente, disminuyendo la importancia de otros factores como la antiguedad y el �gcredencialismo�h (obtencion de diferentes titulos que acrediten el perfeccionamiento, independiente de su calidad o pertinencia); y que se tomen medidas para mejorar el aprecio publico por las escuelas y la imagen de los docentes, junto con su valoracion social. Precisamente porque es tan importante tener a profesores de alto desempeno, los esfuerzos que se hagan en este ambito deben ir necesariamente acompanados de una evaluacion docente que se asocie lo mas posible a los aprendizajes de los alumnos. Esa evaluacion debe ser el elemento central en la determinacion de la permanencia del docente en el establecimiento.
b) Experiencia internacional21
La carrera docente se encuentra en proceso de cambio en los mas diversos paises, porque tambien hay preocupacion por la capacidad efectiva de los sistemas escolares de atraer y retener a buenos profesores. Hasta ahora, ese ha sido el caso en la mayoria de los paises europeos y, en general, en los paises anglosajones con la excepcion de Estados Unidos y, en menor medida, de Inglaterra. En lo que se refiere a estructura salarial, conviven sistemas donde los salarios de los profesores suben lentamente como es el caso de Espana, y otros donde los aumentos se incrementan rapidamente para despues experimentar pequenas variaciones como es el Reino Unido. Muchos paises tampoco tienen una unica escala salarial, sino que permiten que coexistan varias escalas donde las diferencias corresponden a merito, a responsabilidades especificas que se le asignan a los docentes o a caracteristicas demandadas para esta profesion.
En algunos paises la evaluacion de desempeno de los docentes es utilizada como mecanismo para la promocion, y en otros, para incrementos salariales. En unos pocos casos la evaluacion de desempeno esta referida a todas las practicas del establecimiento, de modo que la evaluacion adquiere un caracter mas global antes que estar centrada de modo especifico en el quehacer del profesor. Respecto del responsable de la evaluacion, el sistema mas habitual es que sean los propios directivos de los establecimientos los que tengan la responsabilidad del proceso, aunque tambien existen experiencias con evaluaciones externas centralizadas. Los aspectos en los que se pone mas atencion para medir desempeno son conocimiento de la materia, competencias de instruccion, competencias de evaluacion, profesionalismo, deberes con la escuela y la comunidad, y efectividad, particularmente el progreso de los alumnos en relacion con los estandares propuestos por la autoridad. En el caso chileno hay varios de estos aspectos que no son medidos de manera formal y directa, o cuando ello se intenta, se realiza muy debilmente, especialmente los aspectos relacionados con el conocimiento de las materias, el profesionalismo y la efectividad.
21 Una descripcion mucho mas detallada se presenta en el Anexo N. 1.
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Las estructuras de carrera existentes en la experiencia internacional conviven con un grupo amplio de incentivos que tienen como foco la calificacion profesional, el desempeno sobresaliente en el aula, la ensenanza de materias donde la escasez de docentes es mayor y el desarrollo de mas horas y deberes de los que estipula el contrato. Tambien hay espacio para reconocimientos en caso de desempeno en zonas dificiles o caras o cuando hay muchos estudiantes con necesidades especiales. Pero quizas lo mas destacable de la experiencia internacional es que existe una constante preocupacion para crear condiciones que atraigan y retengan a los mejores docentes a las aulas de cada pais.
c) La profesion docente en Chile22
Esta profesion esta regulada por diferentes leyes, siendo la mas importante la que se conoce como Estatuto Docente. Este estatuto establece las funciones, la formacion y perfeccionamiento, la forma de participacion (consejos de profesores y atribuciones consultivas) y la autonomia (en planeamiento y evaluacion de procesos de ensenanza y aprendizaje, aplicacion de textos de estudios, etc.), y la responsabilidad profesional.
El estatuto establece, ademas, la estructura de remuneraciones de los docentes en Chile, la que es relativamente rigida por cuanto esta definida practicamente en su totalidad por dicho cuerpo legal. Otras asignaciones individuales, como la variable de desempeno individual (AVDI) y la de excelencia profesional (AEP), estan asociadas a los resultados en la evaluacion de desempeno que tiene como proposito reconocer el merito. En ese sentido son bienvenidas, pero tienen el problema de estar definidas a traves de procedimientos centralizados, en los cuales sostenedores y directores no tienen mayor injerencia. En todo caso, estas recompensas no son suficientes para el objetivo de disenar una estructura donde las remuneraciones sean mas dependientes de los desempenos de los docentes antes que de caracteristicas que no estan relacionadas con el aprendizaje de los estudiantes. A ello se suma el hecho de que los perfeccionamientos juegan un rol determinante en las remuneraciones de los docentes, sin que tampoco ellos sean necesariamente relevantes o contribuyan a dotar a los docentes de las herramientas fundamentales para aumentar su efectividad en la sala de clases.
La evaluacion de desempeno es administrada por el Ministerio de Educacion a traves del CPEIP. Es de caracter formativo y sus resultados tienen consecuencias para los evaluados. Los docentes deben ser examinados cada cuatro anos, salvo que sus resultados sean insatisfactorios, en cuyo caso deben evaluarse nuevamente al ano siguiente, y por tercera vez consecutiva si siguen en esa categoria. Si mantienen su desempeno en esta tercera medicion deben dejar la profesion docente, recibiendo una indemnizacion. Los otros resultados que pueden obtener los docentes son basico, competente y destacado. La calificacion en cualquiera de estas dos ultimas categorias permite postular a las asignaciones de excelencia pedagogica y variable de desempeno individual.
La evaluacion docente en Chile representa un avance importante. Que los docentes sean evaluados periodicamente es un logro que no se puede sacrificar. La existencia de esta evaluacion ha permitido poner en el centro del debate la importancia que tienen los profesores y de modo mas general, las capacidades docentes que el sistema escolar requiere para el logro de una educacion de calidad. Esto es tremendamente valioso, porque a menudo se pone
22 Una descripcion mas acabada se presenta en el Anexo N. 2.
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mucho enfasis en los insuficientes desempenos del sistema municipal de educacion sin reconocer que el sistema particular subvencionado, que tiene muchas menos restricciones para funcionar que el primero de estos subsistemas, tiene logros educativos que no son muy distintos. Ello revela que los problemas de la educacion chilena tienen un caracter mas general que especifico. Para este Panel las carencias de la educacion chilena tienen mucho que ver con la falta de capacidades docentes adecuadas. Por eso, la discusion pertinente sobre evaluacion de desempeno dice relacion con el hecho de donde debe ubicarse esta evaluacion, sin dejar de reconocer la importancia de que ella exista.
A juicio del Panel, la evaluacion debe ser perfeccionada para hacerla un instrumento mas util para las comunidades escolares. Entre las debilidades que el sistema tiene es preciso abordar la escasa injerencia de los directivos. Esto significa que la posibilidad de los directores de gestionar pedagogicamente los establecimientos es muy limitada. En efecto, la seleccion de docentes esta muy restringida y las desvinculaciones solo se producen bajo circunstancias muy especiales. Asi, la evaluacion presenta tambien una debilidad en cuanto a la definicion de responsabilidades y consecuencias por desempenos insatisfactorios en plazos razonables. En primer lugar, las desvinculaciones pueden producirse cuando los docentes son evaluados durante tres veces consecutivas en categoria insatisfactoria; en segundo lugar, cuando deben ajustarse las plantas docentes por una caida en la matricula. Sin embargo, en este segundo caso, las prelaciones establecidas no tienen que ver con el desempeno de los docentes en el aula. Hay, es cierto, situaciones limites en las cuales tambien se puede terminar la relacion laboral, pero ello supone falta de probidad o conducta inmoral, establecidas fehacientemente en un sumario, o incumplimiento grave de las obligaciones. Claro que este ultimo criterio esta insuficientemente especificado y, por tanto, es dificil de aplicar.
Asimismo, se considera que la forma en que se implementa la evaluacion es bastante centralizada y uniforme para todas las comunas del pais, lo que conlleva desconocer las diferentes condiciones que enfrenta cada establecimiento educacional. Por supuesto, avanzar hacia una evaluacion mas descentralizada supone fortalecer las capacidades de sostenedores y directores. Por otra parte, ninguno de los instrumentos considera de forma directa los aprendizajes de los alumnos, que es un antecedente relevante del �gdesempeno�h de un docente.
Al Panel le preocupa que la carrera actual supone que solo el 25 por ciento de las horas contratadas se puede destinar a actividades pedagogicas distintas de la ensenanza en el aula. Ha evaluado la experiencia internacional al respecto y ha podido comprobar que, en general, la proporcion de horas destinadas a tareas no lectivas representa una proporcion mayor. Cree que es importante moverse gradualmente en la direccion observada en otras realidades. Robalino y Korner (2006) plantean la necesidad de aumentar las horas no lectivas respecto de las lectivas, apoyados, entre otros aspectos, en encuestas realizadas en seis paises de America Latina, segun las cuales una alta proporcion de docentes (50 por ciento en el caso de Chile) senala que la carga de trabajo docente fuera del horario de trabajo es alta o muy alta, incluyendo la preparacion de clases, la elaboracion de material didactico, la planificacion de actividades extraprogramaticas y cursos de perfeccionamiento (p. 32).
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d) Seleccion de docentes
Uno de los aspectos claves en la carrera docente es garantizar que la seleccion de los profesores sea la mas adecuada para las necesidades de cada establecimiento educacional. A continuacion se analizan temas relevantes en relacion a esta materia, como son la autoridad responsable de la contratacion de los maestros, el metodo de seleccion utilizado y el tipo de relacion contractual generado tanto para Chile como para otros paises. Es tambien pertinente estudiar otros aspectos relacionados, como los examenes de habilitacion y los periodos probatorios y de induccion.
d.1 Seleccion en Chile
En Chile, la seleccion del personal en la educacion municipal esta regida por el Estatuto Docente, que establece los requisitos y procedimientos para llenar una serie de vacantes en cargos de relevancia para la educacion municipal. Entre los requisitos estan (i) ser ciudadano (en el caso de los extranjeros, cumpliendo los ultimos tres requisitos, podran ser habilitados por la Secretaria Regional Ministerial .SEREMI); (ii) cumplir con la Ley de Reclutamiento y Movilizacion; (iii) tener salud compatible; (iv) tener el titulo de profesor, estar habilitado o tener una licenciatura de al menos 8 semestres y ejercer en la educacion media (LGE art. 46, letra g); y (v) no estar inhabilitado para ejercer cargos publicos, no hallarse condenado por crimen, delito o violencia intrafamiliar.
Los docentes pueden incorporarse a la planta municipal como Titulares, a traves de un concurso publico, o como Contratados, en caso de realizar labores transitorias, especiales o de reemplazo. Una vez que un profesor obtiene un contrato permanente, se vuelve titular en el puesto, lo que ocasiona una muy baja movilidad en el sistema. De hecho, entre el 2003 y el 2009 el porcentaje de maestros que permanecen en el establecimiento al ano siguiente se situa en torno al 95 por ciento (vease Grafico No 14). Esto revela la importancia que tiene una buena seleccion de los docentes en nuestro pais. Ademas, este porcentaje necesariamente crece cuando se considera a un mismo sostenedor.
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Grafico No 14: Porcentaje de docentes que permanecen en el mismo establecimiento educacional el ano siguiente, segun tramos de edad. Anos 2003 a 2009.
Fuente: Encuesta Longitudinal Docente 2008 (Microdatos, 2010)
Los concursos publicos, mencionados anteriormente, son convocados a nivel nacional y administrados por los municipios (a traves de sus Direcciones de Administracion de la Educacion Municipal -DAEM o Corporacion de Educacion23). La eleccion se realiza a traves de comisiones cuya integracion y funcionamiento esta normada por ley24. Las Comisiones Calificadoras de Concursos, ya sea la docente directiva y tecnico-pedagogica; la docente de la ensenanza media, y la docente de la ensenanza basica y pre basica estan integradas por: (i) El Director del DAEM o a quien este designe; (ii) El Director del establecimiento; y (iii) Un docente elegido por sorteo entre los pares de la especialidad25. Ademas, un funcionario del Departamento Provincial (DEPROV) participa como ministro de fe.
En relacion a los criterios de eleccion, el Estatuto Docente establece, que las Comisiones Calificadoras de Concursos consideren26, ademas de la �gexcelencia en el desempeno profesional�h y el �gperfeccionamiento acumulado�h, �glos anos de servicio, asignando una mayor ponderacion a los desempenados en escuelas basicas rurales, a lo menos durante tres anos�h (art. 33). En el caso de los docentes directivos y tecnicos, se debera considerar ademas, su desempeno anterior, la pertinencia del perfeccionamiento y sus competencias para las funciones. Las comisiones deben asignar los puntajes a cada aspecto, sin embargo, la ponderacion de cada uno de estos aspectos debe ser fijada en las bases de la convocatoria (realizada por la DAEM o Corporacion de Educacion). Al final del proceso, las comisiones deben emitir un informe que detalle el puntaje ponderado de cada postulante. El Alcalde debe nombrar a quien ocupe el primer lugar y solo en caso de renuncia voluntaria de este, puede nombrar a los siguientes en estricto orden de precedencia.
23 Las Direcciones de Educacion o Corporaciones de Educacion, segun sea el caso, son las encargadas de administrar los establecimientos educacionales (escuelas o liceos) que dependen de cada municipio.
24 Ley No 19.070, articulo 27
25 Ley No 19.070, articulo 30 y 31.
26 Articulo 33.
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Un problema del procedimiento anterior es que no todos los integrantes de la Comision Calificadora de los Concursos asumen la responsabilidad directa por su decision, es decir, no se ven enfrentados a consecuencias por sus resoluciones. Este es el caso del docente que integra la comision. Tanto el Director de Educacion de la comuna en cuestion, como el Director del establecimiento, ven claras consecuencias por el desempeno del docente elegido para ocupar el puesto vacante, ya que ellos deben responder ante el Alcalde, los apoderados y la comunidad por el buen funcionamiento del establecimiento educacional. No asi el caso del docente par.
El mecanismo rigido y uniforme para seleccionar docentes contiene, implicitamente, una desconfianza en relacion con los criterios que pudiera seguir el Director de Educacion o la escuela a la hora de elegir a su equipo de trabajo. Dicho temor podria ser entendible en un contexto donde no existen grandes consecuencias para los sostenedores (alcaldes) por los malos resultados de sus establecimientos, argumentandose como necesaria la creacion de una institucionalidad que asegure concursos donde prime lo tecnico por sobre otros factores. Sin embargo, en la actualidad, se entrega mayor informacion a las familias, y sobre todo, existen (y existiran) consecuencias directas por los bajos aprendizajes de los estudiantes (Subvencion Escolar Preferencial, Ley General de Educacion y Proyecto de Ley de Aseguramiento de la Calidad), como la perdida del reconocimiento oficial, factores que son claros incentivos para elegir un buen equipo. En este contexto puede producirse una importante presion por parte de los apoderados que no contaran mas con dicha escuela; de los profesores, y directivos, quienes perderan su trabajo; y de la comunidad y sociedad (votantes) quienes juzgaran a quienes hayan tomado las decisiones que llevaron a estos resultados. Sin embargo, que esa mayor presion vaya a existir no es evidente sin una mayor experiencia con esta nueva institucionalidad. En todo caso es bueno recordar que el alcalde, actual sostenedor de la educacion publica, es evaluado por multiples variables, de modo que la relacion entre mal desempeno de la educacion municipal y castigo politico es muy tenue en la actualidad y ello no necesariamente va a cambiar. De ahi, entonces, la importancia ya indicada de modernizar la administracion de la educacion publica y asegurar una mayor profesionalizacion de la misma.
Dicha institucionalidad, que establece la eleccion de los docentes en base a una comision y criterios uniformes para todo el pais, impide que los responsables finales de las escuelas (sostenedores y directores de educacion) seleccionen adecuadamente a su personal y determinen el perfil de los mismos. Lo anterior es clave en un sistema de aseguramiento de la calidad: que los responsables finales de los establecimientos .y por tanto, quienes enfrentan sanciones o premios en la medida que obtienen peores o mejores resultados. cuenten con las herramientas para poder administrarlos de la mejor manera posible, y ello significa poder elegir a sus equipos. De hecho, los resultados que emergen de estudios internacionales prueban que los paises en los cuales las escuelas tienen niveles relativamente altos de responsabilidad en la seleccion y gestion del personal, tienden a estar relacionados con mejores resultados de los estudiantes (OCDE, 2001; OCDE, 2009; WoƒÀmann, 2003).
d.2 Seleccion en el extranjero
En el ambito internacional, la seleccion de los docentes no siempre es por concurso, ni depende de una administracion intermedia como es el caso de los municipios, ni genera una relacion contractual como en Chile. En varios paises con destacados resultados y en la mayoria de Europa, es cada establecimiento o la autoridad local quien selecciona a sus docentes, sin una regulacion de orden superior. Es asi como Finlandia, Irlanda y Holanda seleccionan a sus docentes bajo �gsistemas libres�h, donde la propia escuela o la autoridad local realiza la 44
convocatoria y ordena a los postulantes en base a sus propias pautas (UNESCO, 2007). Otros paises, donde la tradicion de autonomia escolar es menor, han elegido metodos de concurso basados en meritos (Chile y la mayoria de Latinoamerica, Alemania, Austria, Belgica, California y Carolina del norte), en que pueden o no utilizarse calificaciones de los docentes obtenidas en evaluaciones pertinentes. Una ultima categoria son los paises en que es la autoridad central la responsable de la contratacion, y la seleccion se hace en base a la calificacion obtenida por el docente en un examen o prueba de evaluacion (en paises europeos de tradicion centralizada como Espana, Grecia, Italia, Portugal). En cuanto a la relacion contractual, conviven en la mayoria de los paises diferentes formas de contratacion. En algunos casos, los profesores de las escuelas publicas estan asimilados al estatuto de los funcionarios publicos, aunque en muchas de esas mismas naciones pueden ser empleados de acuerdo a las condiciones de la legislacion laboral general. Hay cinco paises, dentro de los cuales esta Chile, que se exceptuan de esta posibilidad27 (OCDE, 2009).
Un aspecto interesante a considerar son los procesos para determinar las condiciones de empleo utilizadas en el ambiente internacional. Segun la OCDE (2009), en tres cuartos de los paises, las condiciones son definidas por acuerdos colectivos entre los sindicatos de docentes y la autoridad gubernamental empleadora (pudiendo ser central o local o una combinacion de ambos). Es interesante mencionar el caso de Inglaterra y Gales donde las condiciones estan basadas en recomendaciones de un organismo de analisis independiente; y el caso de Suiza con un sistema de pago individual, donde se establece centralmente un salario minimo y el sueldo final se negocia a nivel individual, lo que ha mejorado las competencias para conseguir buenos maestros por parte de las escuelas publicas. Otro aspecto interesante es la formacion en algunos paises de grupos de reemplazo, de caracter regional o local, para satisfacer la demanda de trabajos de corto plazo cubriendo a profesores que se ausentan, ofreciendo cierta estabilidad a quienes tienen dificultad para obtener puestos regulares.
d.3 Periodos probatorios e induccion
Veinte de los veinticinco sistemas educativos analizados por la OCDE (2009), entre los que se excluye Chile, utilizan periodos de prueba para docentes nuevos, los que pueden comenzar apenas el profesor ejerce su profesion o como parte de su formacion inicial, pero no garantizan titularidad al finalizar el periodo. De los paises que informaron sobre la proporcion de docentes que no pasan esta etapa, se obtuvo un promedio cercano al uno por ciento (OCDE, 2009). Un proceso asi puede brindar una oportunidad para que tanto los educadores nuevos, como sus empleadores, evaluen sus competencias en el aula que, como se menciona mas adelante, es una etapa crucial en la carrera profesional.
d.4 Examenes de habilitacion o certificacion
Por otra parte, en varios paises se requiere que los candidatos a profesores pasen un examen, que puede incluir pruebas de conocimiento de la materia, observacion del candidato mientras ensena, entrevistas en profundidad o presentacion de portafolios OCDE (2009). Estos requerimientos suponen criterios unificados de acceso a la profesion docente, estableciendo estandares profesionales independientes de las instituciones de formacion de profesores. En Chile, como se explico en la seccion de Formacion Inicial, el Programa INICIA aspira a
27 Claro que la posibilidad de emplear profesores a contrata flexibiliza algo el caso chileno. Pero las restricciones impuestas a esta contratacion (maximo 20% del total de la dotacion) no la hacen un instrumento de caracter general.
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establecer estandares y orientaciones curriculares para cada carrera de pedagogia con el fin de otorgar una base de conocimientos comunes, y desde el 2008 esta realizando la evaluacion de los conocimientos y competencias de los egresados a traves de la Prueba INICIA. La experiencia internacional sugiere que, sin las competencias suficientes, dificilmente el docente podra enfrentar los desafios que suponen la ensenanza en el aula, y una prueba como esta, podria ayudar a �gfiltrar�h e informar sobre aquellos que carecen de esas competencias.
Estas pruebas tienen importantes efectos aunque solo se usen de manera informativa y sin altas consecuencias. En particular, porque son una importante informacion para las entidades formadoras, pero sobre todo para los estudiantes y futuros estudiantes, en cuanto les permite tomar decisiones informadas. En ese sentido, es clave que los resultados sean transparentados al publico, sobre todo a nivel de carrera e institucion de educacion superior. Parece razonable tambien que los resultados en ella sean considerados en el proceso de acreditacion de los programas de formacion inicial docente.
En cuanto a los procesos de induccion, hay estudios que avalan que la calidad de la experiencia profesional en los primeros anos de ensenanza se considera crucial, tanto para mejorar las tasas de conservacion docente al mejorar la eficacia y satisfaccion en el trabajo, como para ayudar a nuevos docentes a aplicar el conocimiento teorico adquirido28. Ademas, estos programas pueden entregar una herramienta valiosa a los sistemas escolares para la contratacion de profesores nuevos. La implementacion exitosa de un programa de induccion requiere definir e implementar adecuadamente la funcion del docente instructor que actuara como tutor del principiante y asegurar que la institucion de formacion inicial participe de manera continua durante esta etapa (OCDE 2009). En Chile no existe este tipo de programas de manera masiva, aunque la red de maestros apunta en esa direccion.
E. Retiro
Uno de los problemas que ha enfrentado la administracion de la carrera docente en Chile es el retiro de estos profesionales. Son varios los factores que han influido en que los docentes permanezcan en actividad aun despues de haber cumplido los requisitos para jubilar. Por una parte, un bajo capital acumulado en sus cuentas de capitalizacion individual como consecuencia de bajos bonos de reconocimiento y cotizaciones durante un periodo prolongado por un salario imponible inferior al efectivo. Por otra, la relativa estabilidad en la profesion, sobre todo en el mundo de la educacion publica, ha hecho que los profesores acumulen elevadas indemnizaciones en caso de despido, a las cuales no se quiere renunciar al momento de pensionarse. Esta realidad ha llevado a los gobiernos a definir una serie de planes de retiro que han facilitado la jubilacion de los docentes. El Cuadro siguiente muestra el impacto de diversas leyes en la decision de los docentes, el que depende no solo de la generosidad de los beneficios, sino que tambien de la estructura de edades del cuerpo docente al momento en que son ofrecidos los beneficios y su diseno especifico. El Panel estima que estas politicas han sido beneficiosas para el sistema escolar porque han resuelto tensiones que no estaban teniendo una via de solucion apropiada. Sin embargo, estos planes de retiro tambien pueden tener efectos adversos, ya que los docentes no se jubilan cuando les corresponderia, esperando nuevos planes para hacerlo, lo que puede dificultar la gestion de los sostenedores municipales.
28 Para ver la importancia de la induccion, vease Avalos, Beatrice, 2009 �gLa Inmersion Profesional de los Docentes, Profesorado. Revista de curriculum y formacion del profesorado., Vol. 13, No 1.
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Cuadro N�‹ 8: Leyes asociadas a planes de retiro y numero de docentes acogidos a estos beneficios.
Fuente: Mineduc
3. Directores
a) El rol directivo
El papel del liderazgo directivo, junto a las atribuciones para ejercerlo, es clave para lograr escuelas efectivas. Sin este liderazgo, la posibilidad de tener una educacion de calidad para todos los ninos y jovenes es reducida. Diversos estudios muestran que contar con equipos directivos especializados, que se desempenen como verdaderos lideres de un proyecto educativo, es fundamental para mejorar los resultados de aprendizaje de los alumnos (OCDE, 2006; Bellei et. al, 2004; Mineduc, 2004; Edmonds, 1979; Sammons, Khamis y Coleman, 2004). Un buen director logra que toda la comunidad escolar (administrativos, profesores, alumnos y padres) se enfoque en objetivos compartidos y se haga responsable por el cumplimiento de ellos. Para alcanzar estos propositos no solo es indispensable que los puestos rectores sean ocupados por profesionales de excelencia, sino que tambien es necesario que estos cuenten con las condiciones y atribuciones para ejercer su liderazgo. Las escuelas efectivas ademas tienen la virtud, de acuerdo a Bellei et. al. (2004), de contar con profesores que dictan clases motivadoras, con propositos claros, y con una evaluacion regular del aprendizaje de los alumnos, entre otras caracteristicas (p.14). Weistein (2008) precisamente apunta a que el desarrollo del liderazgo directivo es una de las medidas faltantes en nuestro pais para avanzar hacia una educacion de mas calidad.
En el caso chileno, esas condiciones y atribuciones, cuando los sostenedores son municipales, estan reguladas por el Estatuto Docente. En este cuerpo legal se establece que la funcion principal del Director de un establecimiento educacional consiste en dirigir y liderar el proyecto educativo institucional, detallando para ello una serie de tareas. Asimismo, senala que 47
estos deben gestionar administrativa y financieramente su institucion educativa29, para lo cual cuentan con facultades en los ambitos pedagogico, administrativo y financiero. En el ambito pedagogico les corresponde formular, hacer seguimiento y evaluar las metas y objetivos del establecimiento, los planes y programas de estudio y las estrategias para su implementacion; organizar y orientar las instancias de trabajo tecnico-pedagogico y de desarrollo profesional de los maestros, y adoptar las medidas necesarias para que los padres o apoderados reciban regularmente informacion sobre el funcionamiento del establecimiento y el progreso de sus hijos. Estas funciones pueden ser delegadas dentro del equipo directivo. En el ambito administrativo deben organizar y supervisar el trabajo de personal, proponer al sostenedor el personal a contrata y de reemplazo, ser consultado en la seleccion de los profesores cuando vayan a ser destinados a esa escuela o liceo y promover una adecuada convivencia en el establecimiento. Por ultimo, en el ambito financiero les corresponde asignar, administrar y controlar los recursos que les fueron delegados en conformidad a la ley.
En la enumeracion de las funciones de los directores no aparece de un modo preciso la facultad para conformar sus equipos pedagogicos, evaluarlos o recomendar sobre asignaciones remuneracionales o reconocimientos por desempeno, que son considerados aspectos esenciales en la gestion directiva de toda institucion. Ademas, en la practica, los directores tienen dificultades para ejercer sus atribuciones, puesto que la gran mayoria se aboca de manera prioritaria a los aspectos administrativos de las escuelas y, encima tienen serias limitaciones para poder gestionarlas de manera autonoma e integral30.
b) Incentivos para ser directores: recompensas
Los salarios de los directores no son mucho mas altos que los de otros docentes con menos responsabilidades y riesgos. En efecto, varios cargos directivos que tienen asegurada una alta estabilidad son remunerados de manera similar a los directores, quienes deben concursar cada cinco anos. A este cuadro debe sumarse el hecho de que el cargo de director viene acompanado de una elevada carga administrativa que es reflejo, entre otros factores, de las peticiones de informacion cada vez mayores a las que son sometidos los colegios, una incipiente rendicion de cuentas y las demandas del MINEDUC.
Con respecto especificamente a las remuneraciones de los directivos, es posible constatar (vease Cuadro No 9) que estas no difieren sustantivamente de las de otros docentes, siendo en promedio solo 20 o 30 por ciento mas altas. En casos particulares, por su antiguedad o especial condicion, los docentes, como ya se dijo, pueden percibir remuneraciones mas elevadas. Ademas, los salarios para directivos no distinguen el tamano del establecimiento, a pesar de que las responsabilidades involucradas son muy distintas, algo que muchos sostenedores reconocen incrementando las asignaciones asociadas a esta labor. El estudio de la OCDE (2008) muestra que en Finlandia la brecha entre los sueldos maximos que pueden recibir directores y docentes es superior a 40 por ciento, y en paises como Escocia o Irlanda del Norte, puede llegar a ser mas del doble. El documento agrega que en Chile (y en Corea tambien), los sueldos de profesores y directivos tienen la misma escala de remuneraciones y finalmente los sueldos maximos a los que pueden acceder son practicamente iguales (OCDE, 2008-2). Notese, en todo caso, que una situacion similar se observa en los establecimientos
29 Articulo 7.
30 OCDE (2006), pagina 63.
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particulares pagados. Sin embargo, es importante destacar que la situacion promedio en el sector particular pagado puede estar escondiendo una gran heterogeneidad de situaciones.
Cuadro No 9: Salario promedio por hora segun funcion y dependencia del docente (ano 2005 en pesos de ese ano)
Fuente: Bravo, Falck y Peirano (2008)
Por otra parte, la compleja estructura salarial de los profesionales de la educacion municipal, basada principalmente en los anos de antiguedad y en una serie de asignaciones de distinta naturaleza, no deja demasiado espacio para premiar a los directores por su desempeno o por consideraciones que tengan en cuenta el papel fundamental que cumplen como lideres de la organizacion escolar. Ello refleja que nuestra legislacion en esta materia ha quedado rezagada y corresponde a una logica que en el estado actual del desarrollo del sistema escolar es inadecuada preservar.
Asi, la funcion directiva es una opcion que no parece atractiva para las personas de mayor experiencia y mas capacidades demostradas (Vegas 2008), por lo menos desde el punto de vista de las disposiciones legales. Precisamente por estas razones, algunos sostenedores, utilizando sus prerrogativas legales, aportan asignaciones especiales para esos cargos en varios de los establecimientos bajo su responsabilidad. Es mas, no es una carrera atrayente para aquellas personas que esperan una retribucion por su buen desempeno, o que estan mas dispuestas a tomar riesgos, a innovar, etc., que podrian ser caracteristicas deseables en un director.
Bajo estas consideraciones, el Panel considera que las remuneraciones de los directivos debe ser abordada separadamente de la de los docentes. Parece importante acercarse a la realidad de otras profesiones, donde las recompensas tienen un grado mayor de diferenciacion de acuerdo a la responsabilidad que se asume y el desempeno realizado, lo que resulta en un perfil de ingresos mas diferenciado que aquel que permite el Estatuto Docente.
c) Atribuciones y responsabilidades
La literatura senala que uno de los aspectos mas importantes para la calidad educativa es que los directivos cuenten con la autoridad y los recursos para gratificar y sancionar a los maestros que tienen un alto o un deficiente desempeno, respectivamente (Vegas, 2008). Por el contrario, en la educacion municipal existe una dilucion de las responsabilidades entre los municipios y el MINEDUC, puesto que este ultimo, a traves de sus programas, en la practica interviene en las responsabilidades tecnico-pedagogicas propias de cada sostenedor y cada escuela. El involucrarse en aquella facultad, en conjunto con otras restricciones actualmente 49
existentes en la legislacion chilena, ha generado una serie de vacios que impiden una mejor gestion y una definicion mas clara de las responsabilidades. (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacion, 2006; Raczynski y Salinas, 2007).
Es dificil pensar que se pueda gestionar una entidad solo controlando .con bastantes restricciones. uno de los aspectos (el administrativo), y con la intervencion de un ente externo en otros ambitos. Ello diluye la responsabilidad sobre los resultados de dicha institucion y, por lo tanto, no hay un responsable final por la misma. Es fundamental que quienes estan a cargo de las escuelas cuenten con todas las herramientas para poder ejercer una administracion efectiva y eficiente. Como se senala en un estudio de la OCDE (2008), �gmientras mayor sea la autonomia en la administracion de recursos por parte de los directores de los establecimientos, mayor es la eficiencia en el manejo de estos�h. Esta es una de las dimensiones en las que hay vacios y debilidades. Los sostenedores tienen menos autonomia de la deseable para abordar los desafios que supone hacerse cargo de la educacion municipal. Ello es especialmente relevante en el caso de Chile, debido a que, como apuntan Gallego y Seebach (2007), la diversidad de condiciones de calidad-complejidad sugieren la necesidad de politicas orientadas a aumentar la libertad de gestion de los sostenedores municipales y a tener menos politicas uniformes para todos. En efecto, la alta heterogeneidad de los sostenedores y de los establecimientos requiere una mayor precision en las atribuciones y responsabilidades.
Sumado a lo anterior, los directores no siempre tienen incentivos para elevar la calidad de la educacion de su establecimiento en relacion a la de otros recintos, ya que la motivacion para atraer alumnos y asi aumentar el financiamiento, opera de manera debil en el caso de la educacion de caracter publica, ya que los sostenedores pueden, eventualmente, cubrir las perdidas de las escuelas que no atraen alumnos con recursos adicionales propios, o de las escuelas que si logran una alta matricula y asistencia y que son �gsuperavitarias�h (subsidios cruzados). Ello lleva a que los establecimientos que realizan una buena gestion y que atraen una alta cantidad de ninos y jovenes, no siempre vean recompensado su esfuerzo y, por otra parte, los que no realizan un trabajo optimo, no tienen consecuencias por la perdida de escolares y financiamiento. Con todo, ello puede ser abordado de modo efectivo por los sostenedores y, de hecho, hay varios que han establecido reconocimientos explicitos por logros de matricula y asistencia que sugieren que este no es un escenario inmodificable.
El Estatuto Docente establece un proceso de evaluacion para directores y directivos que se basa en el cumplimiento de metas y objetivos establecidos en compromisos de gestion31 , los que se elaboran en conjunto con el Jefe del DAEM o Corporacion de Educacion (con autorizacion del sostenedor). Lamentablemente, este mecanismo ha operado de manera infrecuente32. Sin embargo, en teoria, es una buena herramienta para que dichos jefes establezcan metas y objetivos sobre los cuales evaluar luego a sus directores (y directivos) y, por tanto, relacionar el desempeno de estos ultimos con sus remuneraciones. Por una parte, ello permite alinear los objetivos del sostenedor con el de los directores (y directivos) de cada escuela y, por otra, permite a estos ultimos acceder a una mejor retribucion por su esfuerzo y, por lo tanto, motivar a mas y mejores profesionales a ejercer dichos cargos.
En conclusion, es necesario que los directores sientan una mayor responsabilidad y a la vez cuenten con mayores atribuciones para hacerse cargo de sus establecimientos. Ello
31 Articulo 70 bis, Estatuto Docente (Ley 19.070)
32 En todo caso, el Panel quiere rescatar al respecto la experiencia de la Fundacion Chile. 50
requiere de cambios en dos sentidos. En primer lugar, es importante reformar los incentivos que enfrentan los directores para que realmente sientan que son responsables por el desempeno de la escuela. La ley de subvencion escolar preferencial es un avance en esta linea. El proyecto de ley de Aseguramiento de la Calidad que se discute en el Congreso refuerza este cambio al crear incentivos (sanciones y premios) a quienes logren o no los estandares fijados por el pais. Asi, es importante que al igual que todos los demas actores del proceso educativo, los directores perciban que sus acciones tienen efectos que se traducen en indicadores objetivos respecto de su gestion, por los cuales deben responder. De hecho, Ferrer (2009) plantea que las politicas educativas pro-estandares deben ir acompanadas de una mayor autonomia de las escuelas (p. 40) y de una identificacion mas clara de la �gresponsabilizacion�h (accountability) de los resultados de la gestion escolar y de la practica educativa (p. 41).
En segundo lugar, es preciso dotar a los directores y directivos de las herramientas suficientes para que puedan gestionar sus escuelas y liceos con mayor autonomia, sobre todo respecto del area financiera, pedagogica y de recursos humanos, de manera de empoderarlos para liderar sus escuelas con determinacion. Lo anterior demanda una mayor descentralizacion de las decisiones relacionadas con los quehaceres de las unidades educativas, ya que ello permite focalizar los recursos y otorgar una mayor participacion a los directores en el ambito pedagogico y asi organizar las escuelas de la manera mas adecuada (OCDE 2008, Woessmann 2004).
El actual contexto debe, entonces, ser modificado para alentar el ejercicio de una funcion que es determinante en el desempeno de las escuelas (director), e incentivar la integracion de lideres y profesionales de excelencia para cumplir estas funciones. Por lo tanto, es importante avanzar en dotar de mayores atribuciones y mejorar los premios e incentivos monetarios a quienes asuman el desafio de liderar una escuela, en orden a hacer mas atractivo este cargo. Quien decide ser director asume un riesgo y una responsabilidad mayor, puesto que debe responder por los resultados del establecimiento completo. Ello requiere de mas atribuciones, una mayor remuneracion y de evaluaciones objetivas que premien el mayor esfuerzo y las innovaciones que se traduzcan en mejores resultados. En la medida que el cargo de director se convierta en una opcion mas atractiva, que exija y a la vez permita mas innovacion y proactividad, se mejorara la calidad de la educacion y se obtendran efectos sobre las instituciones formadoras de profesores y directores, quienes se veran mas exigidas. En efecto, al poder premiar a los mejores directores, el sistema determinara claramente quienes son y de donde provienen, algo que hoy es dificil saber.
d) Seleccion de directores
La importancia del liderazgo directivo supone que estos profesionales estan preparados de modo idoneo y son adecuadamente seleccionados. Si no se satisfacen estas condiciones, dificilmente se conseguiran los propositos en los que un buen director puede colaborar en un establecimiento que se propone alcanzar altos estandares de desempeno. Ello supone que tambien el responsable de la contratacion de los directores tenga la suficiente libertad para seleccionarlos y destituirlos en casos de incumplimiento de los acuerdos alcanzados durante el proceso de seleccion. La actual regulacion impide que estas condiciones esten presentes.
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El sostenedor tiene escasa injerencia en el proceso de seleccion de los directores. Asi, los concursos para llenar la vacante de Director de un establecimiento educacional se llevan a cabo por las Comisiones Calificadoras de Concursos integradas por: (i) El Director del DAEM, que es el unico representante del sostenedor en la comision; (ii) Un Director de otro establecimiento educacional del sostenedor que imparta el mismo nivel de ensenanza elegido por sorteo; (iii) Un representante del Centro de Padres y Apoderados elegidos por estos; (iv) Un docente del establecimiento elegido por sorteo; (v) Un funcionario del DEPROV que actua como ministro de fe33.
El procedimiento se lleva a cabo por medio de un concurso publico de antecedentes en dos etapas. En la primera, la comision preselecciona a cinco postulantes en base a sus antecedentes, y en la segunda, se les pide que presenten una propuesta de trabajo para el establecimiento, sin perjuicio de otras pruebas que la comision considere necesarias para evaluar sus competencias e idoneidad, las que se deben establecer en el llamado a concurso para el cargo. Luego, la Comision Calificadora informa al alcalde del puntaje detallado de cada postulante, debiendo este ultimo nombrar al de mayor puntuacion o, por resolucion fundada, al que figure en segundo lugar de la lista. El Director asi elegido dura en sus funciones cinco anos34.
A su vez, la Ley General de Educacion35 establece que el sostenedor es responsable del funcionamiento del establecimiento educacional y, por tanto, de todo lo que en este suceda. Sin embargo, tal como se reviso, en las actuales circunstancias el sostenedor no tiene mayores facultades para determinar quien conduce e integra los equipos directivos de cada escuela, puesto que esta obligado a elegir al primero (o segundo) de la terna que elaboraron personas que no tienen responsabilidad directa por los resultados de la gestion del directivo elegido. El unico integrante del comite que podria verse afectado, aunque indirectamente, es el apoderado, ya que las consecuencias de una mala gestion afecta a sus hijos, sin embargo, ellos no deben responder al resto de los padres, como si debe hacerlo el sostenedor. Incluso el Director del DAEM, que podria ser eventualmente considerado responsable de la eleccion de un mal director, puede escudarse en el hecho de que el o ella solo tiene uno entre cinco votos en la comision que califica a los postulantes a cargo de director. Ademas, el Director del DAEM esta incluido en el Estatuto Docente y, por lo tanto, su relacion de dependencia del sostenedor .el alcalde en el esquema actual. es debil al tener, entre otros aspectos, asegurada una alta estabilidad en el cargo.
Por esta razon, la forma actual de eleccion de los directores (al igual que de docentes) presenta un problema de fondo muy importante, debido a que quienes eligen a los directores despues no se hacen responsables por el desempeno del directivo seleccionado .no pierden su cargo, no son mal evaluados ni tienen que dar explicaciones a la comunidad.. En cambio, es el sostenedor, quien tuvo una participacion minima en la seleccion, quien debe hacerse responsable en teoria ante la comunidad. Lo anterior genera que no exista una motivacion suficiente por parte de los integrantes de la comision por elegir al mejor directivo, puesto que la responsabilidad por dicha decision se diluye entre todos ellos. Incluso el sostenedor, en la realidad actual, no necesariamente esta comprometido con una educacion de calidad. Son varias las tareas que debe asumir y otras pueden rendirle politicamente mas frutos.
33 Articulo 31 bis, Ley 19.070.
34 Articulo 32, Ley 19.070.
35 Articulo 46, Ley 20.370.
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Por otra parte, la legislacion tambien determina los criterios sobre los cuales la Comision Calificadora de los Concursos para proveer directores debe seleccionar a los postulantes. El articulo 33�‹ del Estatuto Docente expresa que las comisiones deben considerar 1) la experiencia del postulante, 2) la evaluacion de su desempeno anterior, 3) el perfeccionamiento pertinente, 4) sus competencias para ser director, y por ultimo, 5) la calidad de la propuesta de trabajo presentada. Esto acarrea varias dificultades. En primer lugar, deja pocas opciones a los sostenedores para determinar de forma autonoma el perfil de los directivos que requieren. Por el contrario, deja un amplio espacio a la discrecionalidad de actores que no son responsables por sus decisiones y que, ademas, no necesariamente estan calificados para elegir a un director. Lo anterior es grave, puesto que nada asegura que se terminara eligiendo a un buen lider educativo.
El establecimiento de una forma unica de eleccion de los directores y docentes surgio de la desconfianza respecto a los criterios que los sostenedores podrian tener a la hora de elegir a su equipo de trabajo. Se intento crear una institucionalidad que asegurara concursos donde primara lo tecnico por sobre otros factores. Sin embargo, como se analizo, la composicion de la comision no logra su objetivo. Esta preocupacion tambien estaba presente en el Informe del CAPCE (2006), que proponia �grevisar los aspectos que no aseguren transparencia y calidad en la seleccion, contratacion y evaluacion de directivos, reflejados en la composicion de la Comision Calificadora del concurso y en los requisitos para ser seleccionado�h (p. 198)36.
Por otra parte, la desconfianza en los sostenedores municipales podria justificarse en un contexto donde no existan consecuencias por los malos resultados de una escuela producto de una gestion deficiente. Sin embargo, en el actual contexto, las regulaciones son diferentes. En efecto, la ley de Subvencion Preferencial establece categorias segun los resultados educativos de las escuelas, las que a su vez, conllevan a consecuencias en cuanto a financiamiento, personal, tipo de apoyo de la escuela y finalmente, revocacion del reconocimiento oficial. Incluso, la Ley General de Educacion es mas estricta, estableciendo estandares de aprendizaje para todos los alumnos de la unidad educativa, cuyo incumplimiento deriva en graves consecuencias, que pueden terminar en el cierre de la institucion educativa. Como ya se dijo anteriormente, ello genera presion sobre los sostenedores quienes, si no logran las metas, deberan enfrentar a los apoderados, a los profesores y directivos, y a la comunidad y sociedad en general, quienes juzgaran sus decisiones. Con todo, el Panel esta consciente que se requiere una modernizacion en la administracion de los establecimientos municipales, atendido el hecho de que tampoco es evidente que la ocurrencia de estos eventos involucre costos politicos para los actuales sostenedores.
Asi, bajo las nuevas condiciones, donde existe claridad respecto de las consecuencias asociadas a una mala gestion de los establecimientos educativos y sobre la responsabilidad que le compete al sostenedor, es importante que este pueda elegir a quienes estaran dirigiendolos. Lo anterior tiene su aval en la Ley General de Educacion que establece, entre otros principios rectores del sistema escolar, la autonomia. La falta de responsables claros respecto de los resultados de las escuelas, asi como de consecuencias sobre los mismos, es reflejo de una institucionalidad que se basa en la desconfianza que en las actuales circunstancias parece importante superar.
36 Informe Final de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacion (2006).
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e) Movilidad
En muchos sistemas escolares se observa que al cargo de director llegan docentes que han desarrollado una labor destacada en cargos directivos intermedios, hasta que deciden presentarse a concursos para el cargo de directores. Luego de obtener un primer cargo, una vez que cumplen un periodo razonable o se presenta una mejor oportunidad, se desplazan hacia otros establecimientos. Nuestra regulacion no esta pensada de este modo. Esta asume que no hay mayor movilidad y que si ella se produce, ocurre al interior de las escuelas y los liceos que administra un sostenedor en particular. Ademas, asume que es responsabilidad del sostenedor velar por el futuro profesional de la persona que ocupa el cargo de director. Asi, por ejemplo, el Estatuto Docente establece que los directores tendran una duracion de cinco anos. Luego, agrega que el Director que no vuelva a postular o que haciendolo pierda el concurso, seguira desempenandose, en el caso de existir disponibilidad en la dotacion docente, en alguna de las funciones docente, docente-directiva o tecnico pedagogica. La legislacion vigente establece que cuando eso ocurra, debera ser designado o contratado con el mismo numero de horas que servia como Director, sin necesidad de concursar. Si lo anterior, dada la dotacion docente, no fuese posible, tiene derecho a los beneficios contemplados en la ley que involucran basicamente indemnizaciones por anos de servicio durante todo el periodo que se desempeno bajo el mismo sostenedor.
Estas condiciones no son faciles de gestionar para los sostenedores, quienes estan obligados a incorporar en la dotacion a los directores salientes, independiente de si su desempeno ha sido bueno o no. En todo caso, la ley establece que de no haber espacio en la dotacion, estos pueden ser indemnizados. Estas disposiciones, unidas al hecho de que se contrata en la practica por cinco anos a los directores sin posibilidad de poner termino a una mala gestion, rigidizan en exceso la carrera de director y desincentivan la movilidad en los cargos directivos, algo que es deseable en un sistema escolar que aspira a elevar su calidad. Los postulantes al cargo saben que gozan de una importante proteccion y, por lo tanto, eso puede desmotivar su compromiso con los aprendizajes de los estudiantes.
Desde el ano 2004, el Estatuto Docente establece tambien una opcion de salida de los Directores, vinculable a desempeno y calidad de la educacion, que se basa en los compromisos de gestion mencionados anteriormente. Si en la evaluacion del cumplimiento de estos se obtiene una evaluacion insatisfactoria, el DAEM debe establecer, en conjunto con el director de la escuela, los mecanismos de apoyo y refuerzo en las areas deficitarias y ajustar las metas de desarrollo profesional y personal de cada uno de ellos. En la segunda oportunidad consecutiva en que se obtiene una evaluacion insatisfactoria, el Concejo Municipal puede, por los dos tercios de sus miembros, remover de su funcion al Director o profesional que cumpla funciones docente-directivas o tecnico-pedagogicas37. Dicha evaluacion funciona actualmente solo de forma voluntaria y experimental, y no ha sido usada como una herramienta por parte de los sostenedores para desvincular y evaluar a sus directores y directivos. No hay un reglamento que �goficialice�h esta evaluacion y al no existir, los sostenedores no pueden, en la practica, aplicar estas disposiciones legales. Claro que si el periodo de un director antes del proximo concurso es de cinco anos, no es evidente que un proceso de evaluacion demasiado complejo tenga sentido. Parece mas apropiado que la relacion del director con el sostenedor se materialice a traves de un convenio de desempeno.
37 Articulo 70 bis. 54
f) Otros cargos directivos
Hay un grupo importante de docentes que realizan actividades propiamente directivas o de apoyo al director (sub directores, inspectores, jefes de unidad tecnico-pedagogica), cuyas funciones estan inadecuadamente tratadas en la legislacion vigente. Un aspecto importante es que los directivos no deben concursar sus cargos cada cinco anos como lo hacen los directores. Mas aun, una vez ganado el concurso, este cargo puede convertirse en vitalicio, independiente de su desempeno. Sin embargo, su labor en la marcha de los establecimientos es crucial. Para el director tambien es clave contar con un equipo de confianza. Parece razonable, entonces, clarificar sus funciones y, por tanto, establecer los criterios que deben guiar su evaluacion y recompensa. En estricto rigor, debiera evaluarse a un equipo directivo como un todo. No es raro, entonces, que el Estatuto Docente establezca una evaluacion para todo el equipo directivo. Asi, ese proceso debiera perfeccionarse y aplicarse.
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V. PROPUESTAS
1. Formacion inicial docente
El Panel estima que asegurar una buena formacion inicial docente es una parte integral de la preocupacion por allegar mejores capacidades al sistema escolar. Al respecto, ha constatado el fuerte aumento en los matriculados en las carreras de pedagogia y el creciente numero de egresados de las mismas, asi como tambien la multiplicacion en la oferta de programas. El Panel comprende que ello obedece, en parte, a los cambios que ha experimentado la educacion chilena en las ultimas decadas, pero no puede dejar de manifestar su preocupacion por el hecho de que esa tendencia ha apartado al pais de la voluntad expresa de seleccionar a sus futuros docentes de entre los jovenes de mayores habilidades. Asi, en este ambito, a diferencia de lo que ha ocurrido en relacion a otros aspectos, estima que ha habido un retroceso en lugar de un avance y cree urgente remediar esta situacion.
Al mismo tiempo se ha percatado que una gran proporcion de carreras alcanza tres anos o menos de acreditacion, siendo, entre todos los sectores, el que peor desempeno presenta38. En estas circunstancias, sin perjuicio que el proceso de acreditacion esta, en teoria, disenado para promover mejoras en las instituciones que ofrecen esas carreras, la evidencia actual sugiere que muchos de los programas existentes no estan adecuadamente preparados .y probablemente no lo estaran en plazos razonables. para alcanzar los niveles que se espera de una formacion inicial docente de calidad y, sobre todo, para atraer jovenes de altas habilidades. Hay, entonces, una tension evidente entre los objetivos declarados de lo que el pais espera respecto de sus futuros profesores y su preparacion, y la oferta actualmente disponible en el pais. En ese sentido existe la posibilidad de que las otras iniciativas que plantea el Panel produzcan efectos acotados si los programas de formacion inicial no se renuevan suficientemente y no se tornan academicamente mas desafiantes.
Por ello, el Panel estima que se debe perfeccionar el proceso de acreditacion de las carreras de pedagogia. Entiende que, en su concepcion original, la ley que creo el sistema de aseguramiento de la calidad para carreras39 fue pensada como si este fuese voluntario. Sin embargo, al hacerse obligatorio para las carreras de pedagogia y del sector salud, el sistema no quedo adecuadamente balanceado. Entre otros aspectos, al Panel le preocupa que los criterios y estandares para la evaluacion de las carreras de educacion queden casi exclusivamente en manos del Comite Tecnico de Educacion de la Comision Nacional de Acreditacion de Pregrado (CNAP). Ello, porque estos criterios involucran opciones de politica y no solo ejecucion de las mismas. Cree que las orientaciones generales deben quedar en manos del Ministerio de Educacion en el espiritu del programa INICIA. Entre las lineas de accion que este contempla se encuentra la definicion de estandares y orientaciones curriculares para cada carrera de Pedagogia, con el fin de otorgar una base de conocimientos comunes acordes a los requerimientos del sistema educativo. Esos estandares se encuentran en proceso y es indispensable que se acuerden y guien el quehacer de las instituciones de formacion inicial docente. En este esquema, las definiciones especificas y, en particular, la verificacion del cumplimiento de esos estandares, pueden quedar radicadas en la CNAP.
38 Obviamente el Panel esta consciente que en esas comparaciones pueden haber sesgos dado que la acreditacion en las demas carreras es voluntaria y no obligatoria como en educacion y salud.
39 Ley 20.129 que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacion Superior. 56
El Panel, ademas, es de la opinion que el proceso de acreditacion, atendiendo a la amplia y heterogenea oferta actualmente vigente, debe tener mayores consecuencias para dicha oferta. En particular, tiene el convencimiento de que la acreditacion, otorgada por menos de cuatro anos, revela deficiencias serias en dichos programas de formacion inicial, lo que no es compatible con las exigencias que el pais espera que satisfaga la preparacion de nuestros docentes. Asimismo, pone en duda que esos programas sean suficientemente atractivos para asegurar el interes de nuestros jovenes de mayores habilidades por la profesion docente. Cree, entonces, que de no observarse mejoras sustanciales en la calidad de estos programas y dadas las externalidades negativas que pueden producir sobre el sistema escolar debe, en ciertas circunstancias, desalentar el ingreso de estudiantes a esos programas. Por cierto, ello no puede responder a criterios discrecionales o aplicados solo a algunas instituciones y no a otras.
Asimismo, el Panel estima que la capacidad de supervision del sistema de agencias que realizan la tarea de acreditacion es insuficiente. Asi, la posibilidad de lograr, por ejemplo, la aplicacion de criterios comparables en el tiempo, son escasas. Ademas, estima que la acreditacion de poco mas de 400 programas en un lapso breve por parte de solo cuatro agencias atenta contra la calidad de este proceso. Por tanto, la confiabilidad en el sistema podria verse afectada. Esto no significa que el Panel no valore la institucionalidad creada, pero estima que requiere modificaciones en la linea de lo que aqui se ha argumentado, de modo de promover el adecuado resguardo de la fe publica. Cree que el sistema se beneficiaria con un mayor desarrollo del marco general de aseguramiento de la calidad y con la existencia de mas informacion para el publico respecto de las categorias de acreditacion.
Es importante recordar que el diagnostico observaba un aumento de los egresados de pedagogia desde un total de 4.611 jovenes en 2000 a un total de 15.040 en 2008. El actual cuerpo docente asciende a una cifra del orden de 180 mil maestros. Los egresados corresponden, entonces, a un 8,4 por ciento y esta proporcion deberia aumentar en la medida que se mantengan las relaciones observadas en el pasado. Por ejemplo, los egresados en 2008 representan un 72,4 por ciento de los casi 21 mil matriculados en 2004. Asi, de mantenerse esa proporcion en el futuro y de estabilizarse el numero de matriculados, la relacion entre titulados y maestros en ejercicio subiria a un 10 por ciento. El sistema escolar, como consecuencia del aumento en cobertura en educacion preescolar y educacion media, ha demandado un numero adicional significativo de maestros, pero es dificil creer que las necesidades futuras vayan a ser similares. Es razonable suponer que el flujo neto de profesores requeridos en regimen no sera superior al 5 por ciento de la actual dotacion. Ello sugiere, entonces, que la tasa de egresados esperada estaria al menos duplicando los flujos requeridos. Por cierto, un examen de habilitacion exigente, como el que se propone, podria ser un poderoso filtro para acercar el flujo de egresados a las demandas efectivas del sistema. Ese solo instrumento deberia ser un aliciente importante para reducir el interes en la pedagogia sobre todo en las carreras de menores puntajes, dada la evidencia que el �gexito�h en la prueba INICIA esta correlacionado con los resultados promedios en la PSU. Por cierto, eso supone que los resultados sean publicos y que la prueba sea suficientemente exigente. Ahora bien, el Panel esta consciente de que una prueba de estas caracteristicas puede ser un desincentivo a personas que interesaria atraer a la profesion docente, pero que reacciona negativamente frente a esta barrera a la entrada que no tiene en otras disciplinas. Asi, paradojicamente puede significar un desincentivo que afecte con mayor fuerza precisamente a aquellos que se quiere atraer a la profesion.
Por eso se estima importante actuar sobre diversos frentes para dejar atras esta realidad en la cual, por una parte, los programas de pedagogia tienen, a juzgar por los resultados de las
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acreditaciones, insuficiente calidad, y por otra, son completados en grandes proporciones por estudiantes de bajos puntajes promedio en la PSU. El panel cree, en particular, que en lo que se refiere a formacion inicial, debe avanzarse en combinar altos estandares para esta tarea, estudiantes de altas habilidades, reforzamiento academico de los programas de pedagogia y un uso mas extensivo de las practicas durante el proceso de formacion inicial. Es importante, entonces, rescatar la idea de que las instituciones formadoras de docentes sean reconocidas y atractivas para estudiar. Quizas, mas que ningun otro, este proposito puede asegurar una alta valoracion social de los docentes.
El Panel estima que las mayores exigencias deben ser acompanadas de apoyos especificos a los programas que muestren un compromiso efectivo con una formacion inicial docente de calidad. El Panel, como quedo claro en la seccion de diagnostico, esta consciente de que en anos precedentes han existido algunos apoyos. Si bien estos programas han cumplido algunos propositos valiosos entre los que destacan un mejoramiento parcial de equipos academicos y la implementacion de nuevos programas de estudio, al Panel le queda la impresion de que sus impactos han sido a los mas modestos. En parte, por la baja prioridad asignada por las propias universidades a la renovacion de estos programas, la resistencia de las actuales plantas academicas y la ausencia de orientaciones mas claras para el desarrollo de los distintos proyectos.
En la situacion actual, y en ausencia de una evaluacion mas comprehensiva de los diversos proyectos, el Panel estima que hay espacio para apoyar desde el Estado acciones que puedan producir un impacto concreto. Hay que tener claro, ademas, que como no hay suficientes incentivos para que los cuerpos directivos de las universidades prioricen entre sus politicas la instalacion de programas de formacion inicial docente de excelencia, deben seguirse promoviendo apoyos muy especificos para generar transformaciones en los programas de pedagogia. Asimismo, la falta de investigacion en este ambito supone que habria potenciales ganancias para el pais si se promovieran fondos competitivos para estudiar mas exhaustivamente los programas de formacion inicial docente.
Tomando estos antecedentes en consideracion es que, en lo referido a formacion inicial docente, el Panel recomienda las siguientes exigencias posibles:
. Un programa de estudios que obtenga menos de cuatro anos de acreditacion no podra obtener beneficios economicos del Estado para sus estudiantes. Si ello ocurre por segunda vez, no podra aceptar nuevos estudiantes de pedagogia. Solo podra volver a abrir sus puertas si en una tercera evaluacion alcanza el umbral de cuatro anos. Si el programa no lo logra, la institucion que lo ofrece quedara impedida de ofrecer la carrera de pedagogia.
. A todos los egresados de los programas de pedagogia se les exigira aprobar un examen de habilitacion para poder ensenar en la educacion subvencionada por el Estado.
. Los desempenos de los egresados de los diversos programas de pedagogia deberan ser publicos. Estos deben ser considerados en el proceso de acreditacion de los programas de formacion inicial docente.
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. Las instituciones formadoras tendran que hacerse cargo obligatoriamente, a su costo, de la nivelacion de sus egresados que, habiendo reprobado el examen de habilitacion, aspiren a rendirlo por segunda vez.
. El examen estara a cargo de un Consejo que otorgue garantias de imparcialidad y calidad del instrumento a todos los actores relevantes. El Panel estima indispensable que lo antes posible se desarrolle, a partir de la actual prueba INICIA, dicho examen y que este sea pertinente a cada nivel y especialidad.
. El Panel estima que el examen de habilitacion debe tener estandares comparables a los mejores a nivel internacional y ser validado y auditado periodicamente por un organismo de reconocido prestigio internacional. Asimismo, estima que debe ser comparable en el tiempo y darse mas de una vez en el ano.
. Se postula que en un lapso prudente, se promueva que los programas de formacion docente seleccionen a sus estudiantes de entre los estudiantes pertenecientes al 30 por ciento de mayores habilidades en el pais. Si el instrumento elegido para definir este criterio fuese el promedio de la PSU, eso obliga a una exigencia de 555 puntos como minimo. El Panel, en todo caso, estima que pueden haber criterios complementarios o alternativos como el ranking de notas en la educacion media, siempre que ellos demuestren capacidad de predecir rendimiento durante los estudios de pedagogia, resultados en el examen de habilitacion o desempeno en el aula. Para promover este objetivo se pueden usar varias vias. Una alternativa son incentivos economicos para los programas que opten por este camino. Otra opcion es imponerla por la via legal40.
. Se propone perfeccionar el sistema de acreditacion de las carreras de pedagogia y que se incluya la obligacion para estas de cumplir estandares exigentes y orientaciones curriculares basicas que esten en linea con las mejores practicas internacionales en formacion inicial docente. La elaboracion de los estandares debe ser responsabilidad del Ministerio de Educacion y su aprobacion debe ser responsabilidad del Consejo Nacional de Educacion. La verificacion de su cumplimiento debe formar parte del proceso de acreditacion. Ello supone completar a la brevedad posible uno de los propositos del programa INICIA. El Panel ha tenido a la vista informes de algunos estandares y cree que ellos van bien encaminados, por lo que considera imprescindible completar su definicion lo antes posible.
. Se estima indispensable dotar al CNA de las atribuciones que sean necesarias para poder supervisar estrictamente la labor de las agencias acreditadoras.
En el ambito de apoyo desde el Estado para promover los cambios de los programas de pedagogia, el Panel sugiere:
. Apoyar la renovacion de las plantas de las facultades, apostando a mejorar y aumentar tanto los profesores con una solida formacion academica como aquellos especializados en ensenar a ensenar. El Panel estima que se deben exigir credenciales de primer nivel y
40Por cierto, para que esta propuesta tenga sentido, la carrera docente debe ser suficientemente atractiva para que los jovenes de mayores habilidades ingresen a pedagogia. 59
hacer convocatorias internacionales dada la escasez de academicos preparados en estos ambitos.
. El Panel tambien considera que se debe apoyar la consolidacion de redes de escuelas, liceos y colegios como �gcampos de practica profesional�h, muy en linea con lo que ocurre con la formacion en medicina. Es mas, cree que la inexistencia de una red de establecimientos, donde los futuros profesionales puedan hacer su practica, debe ser causal para que un programa de formacion inicial docente quede sin acreditacion.
. Se postula tambien financiar los cambios curriculares que puedan ser necesarios como consecuencia de los perfiles y estandares mas precisos que el Estado exigira de los programas de pedagogia. Asimismo, el Panel estima que de modo complementario se pueden promover pruebas estandarizadas que permitan a los programas de formacion inicial docente evaluar como han avanzado sus estudiantes, en etapas intermedias de las carreras, en el logro de los estandares de formacion esperados. Las universidades cuyos alumnos no aprueben la prueba Inicia deben hacerse cargo de la nivelacion de los alumnos que aspiran a rendir el examen de habilitacion por segunda vez.
. Se propone, ademas, la creacion de un fondo especial de investigacion para formacion inicial docente y acreditacion. El Panel ha visto que, en otras circunstancias, fondos similares permiten una mejor aproximacion a realidades particulares. En estos ambitos hay menos investigacion de la deseable y el pais se beneficiaria de mas investigacion especifica sobre ambas materias.
2. Una carrera docente renovada
Sabemos que los mejores docentes son fundamentales en el desarrollo de una escuela efectiva y en los avances en los aprendizajes de los estudiantes. Sin embargo, las politicas tradicionales no aseguran que esos profesores sean atraidos, acogidos y retenidos en la profesion docente. Una parte importante del desafio que esta involucrado en modificar esta realidad, se relaciona con el sistema de compensaciones de los docentes. Pero este sistema interactua con muchos otros componentes, entre los que se pueden mencionar la formacion inicial y continua, los incentivos durante estos procesos, las exigencias de ingreso a la profesion, las posibilidades de perfeccionamiento docente, las politicas de induccion, la estabilidad en el empleo y las causales de despido.
El Panel esta convencido de que se debe modificar la actual estructura de remuneraciones que impide que se reconozca con mas claridad el buen desempeno de los docentes. El reconocimiento del merito es indispensable si el pais quiere asegurar la participacion de un grupo destacado de profesionales en las salas de clases. En particular, para atraer a jovenes de mayores habilidades, es clave que el mercado laboral en el cual se desempenaran los futuros estudiantes de pedagogia sea atractivo, y particularmente, que las rentas lo sean no solo al final de la carrera docente, sino que especialmente al comienzo. Para atraer a jovenes que actualmente estan privilegiando otras disciplinas parece importante que existan senales claras al respecto. 60
Una carrera atractiva supone no solo abordar la situacion salarial de los docentes, sino tambien promover intercambios con experiencias nacionales e internacionales, asegurar becas de especializacion, establecer redes de profesores lideres y potenciar seminarios donde se discuta con altura de miras las experiencias docentes relevantes. En ese sentido es importante estar revisando la situacion nacional e internacional en estos ambitos para desarrollar una carrera que sea desafiante e interesante.
El Panel tiene claro que algunas de sus propuestas pueden significar mayores gastos sin efectos concretos en los aprendizajes de los estudiantes, sobre todo, si no van acompanados de otras medidas que atenuen esos riesgos. Las mayores atribuciones de los directores y, en general, que el conjunto del sistema este comprometido y exigido en sus resultados, es una contribucion a balancear algunos riesgos presentes en las propuestas que el Panel hace en esta seccion. Pero no las elimina del todo. Por ejemplo, esta instancia esta convencida de que sin mayores salarios no va a ser posible atraer, en la realidad chilena actual, a jovenes de mayores habilidades a la profesion docente. Pero esta igualmente consciente que ese camino puede significar menos espacio para que los directores gestionen su presupuesto y tomen las decisiones pedagogicas que estimen mas convenientes para la marcha de sus establecimientos. Asimismo, no puede dejar de reconocer que los mayores salarios pueden no lograr los objetivos que esa politica ambiciona si no ocurren simultaneamente otros fenomenos. En este sentido, el panel esta al tanto de la experiencia internacional que sugiere que aumentos en los salarios de los docentes, per se, no ayudan a mejorar la calidad de la educacion. Por ello, esa politica debe combinarse con otras que aseguren que los mayores salarios van a rendir los frutos deseados. .Cuales son esas otras politicas especificas? Por ahora la respuesta no es evidente a la luz de los antecedentes que el Panel ha revisado en el diagnostico. Por ello debe sugerir varias propuestas y pedir que los efectos de todas ellas se vayan evaluando cuidadosamente de modo de enmendar eventuales errores.
El compromiso del pais con una educacion de calidad tambien se tiene que verificar en medidas concretas que sean un estimulo inmediato para el ingreso a esta profesion. Las propuestas de largo alcance deben complementarse con medidas de corto plazo que puedan acelerar este proceso. Una forma de hacerlo es haciendo �gmas barato�h el costo de estudiar o haciendo la inversion inicial en los estudiantes de mas habilidades. De hecho, en la actualidad, existe una beca para estudiantes de carreras acreditadas que hayan obtenido mas de 600 puntos en la PSU y cuyas notas de ensenanza media sean superiores a 6,0, cubriendo el arancel con un tope de $1.150.000. En opinion del Panel, instrumentos de esta naturaleza se pueden afinar y aplicar de modo mas extensivo aunque, a diferencia de lo que ocurre actualmente, tomando resguardos para que los beneficiarios de estas becas sean los jovenes que efectivamente terminen sus estudios de pedagogia. Esto debe ser complementado con otras medidas que muestren con claridad que se valora socialmente que estos jovenes hayan tomado la decision de dedicarse a la docencia.
Como el Panel se inclina por privilegiar gradualmente las atribuciones de los directores en la seleccion, evaluacion y termino de la relacion laboral de los equipos pedagogicos, uno de sus desafios es balancear adecuadamente los elementos de una carrera que contiene criterios centralmente definidos con las atribuciones que aspira a entregarle a los directivos. Reconoce que hay una tension en este punto, pero le parece que atendida la necesidad de enviar senales claras a los futuros docentes, esa tension es inevitable. La mejor forma de resolverla es que la carrera no se convierta en un instrumento que reduzca al minimo la gestion del director, sino 61
que establezca ciertos criterios generales que todos los sostenedores y directores deban satisfacer y que a traves de exigencias basicas de ingreso a la profesion, reduzcan los costos de busqueda de los sostenedores y directores de profesionales habilitados para la docencia.
Por ello, junto con establecer criterios y politicas para atraer a jovenes con las capacidades para ser un profesor efectivo y para hacer mas exigente el ingreso a la profesion, el Panel estima necesario definir aspectos de la carrera que sean validos para todos los sostenedores publicos y que en dimensiones especificas tambien se extiendan a los establecimientos particulares subvencionados. Solo asi se podra enviar una senal a los jovenes de que la carrera docente puede tener una alternativa profesional atractiva. Con todo, la nueva carrera no puede repetir los problemas actuales derivados del estatuto vigente. Muchos expertos (vease, por ejemplo, Marcel y Raczynski, editores, 2009) argumentan convincentemente que la institucionalidad actual genera una excesiva autonomia de los docentes que es acompanada de una gran limitacion a la labor de sostenedores y directores. En esas circunstancias, hay pocas posibilidades de dirigir los esfuerzos de los establecimientos publicos hacia el objetivo de asegurar un mayor aprendizaje de los estudiantes. La escasa posibilidad de los sostenedores municipales de influir en la seleccion de los equipos directivos, indudablemente no permite una alineacion comun de los objetivos educacionales. Por eso,en la medida que los directivos puedan desentenderse de su responsabilidad sobre los resultados de aprendizaje y sobre la eficiencia del sistema, los incentivos de los sostenedores apuntaran solo a hacerse responsables de decisiones administrativas y no de los resultados.
En este escenario, el Panel estima que sostenedores y directores tienen que tener una mayor injerencia en la definicion de los equipos pedagogicos, en la evaluacion de los mismos y en la asignacion de reconocimientos, entre otros aspectos. Pensando en ello, el Panel discutio la alternativa de eliminar la carrera centralizada, de modo que ella se reemplazara por carreras descentralizadas creadas por los sostenedores publicos con apoyo de instituciones nacionales, en particular la Agencia de la Calidad de la Educacion que se discute en el proyecto de ley de aseguramiento de la calidad. En este esquema, el Estado central solo definiria algunos criterios basicos y las negociaciones ocurririan a nivel local. A pesar de las ventajas de un esquema de este tipo, el Panel estimo que este podia ser dificil de sostener en el tiempo y, ademas, podria crear mas incertidumbres de las necesarias, sobre todo porque el pais se ha caracterizado por privilegiar reformas graduales antes que radicales. Ademas, estima que muchos de los cambios que permiten avanzar hacia una educacion mas orientada hacia los aprendizajes de los estudiantes, pueden promoverse desde el esquema privilegiado en este informe.
El Panel, mas alla de los elementos definidos centralmente para la carrera, cree que en la medida que los sostenedores publicos desarrollen suficientes capacidades .algo que como ha advertido supone modificar su actual institucionalidad. y los directores elegidos para liderar los establecimientos sean idoneamente preparados y seleccionados de modos apropiados, la evaluacion de los docentes y su seleccion debe estar en manos de los sostenedores y directores. Esta responsabilidad debe ser extendida tanto para los futuros docentes que se sometan a las nuevas exigencias que les permitan acceder a la nueva carrera, como para los docentes actuales. Atendido el marco actual que consagra el Estatuto Docente, el Panel estima razonable que se permita la posibilidad de que los directivos puedan poner excepcionalmente termino a la relacion contractual con un docente pagando las indemnizaciones correspondientes.
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En relacion a la carrera docente, el Panel presenta, en primer lugar, las propuestas para atraer a los jovenes a la profesion docente y las exigencias de ingreso (algunas de las cuales se desprenden del capitulo de formacion inicial); en segundo lugar, aquellas que dicen relacion con la carrera propiamente tal; y finaliza con propuestas para avanzar a una mayor participacion de sostenedores y directivos en la evaluacion docente. Por cierto, todas ellas estan interrelacionadas y esta clasificacion tiene sentido solo para fines expositivos.
Respecto de la atraccion de jovenes e ingreso a la carrera docente, las propuestas son:
. Una beca que cubra la totalidad del arancel de referencia de las carreras de pedagogia de los estudiantes de mas de 600 puntos en la PSU, siempre que el estudiante acceda a una carrera que exija un puntaje minimo en el corto plazo de al menos 500 puntos y este acreditada por, al menos, cuatro anos. Este beneficio debe estar sujeto a que terminen la carrera y ejerzan como profesor en un establecimiento subvencionado. Si ello no se cumpl,e los beneficios deberan reintegrarse al Estado. Esa exigencia de puntaje PSU se podra reemplazar por otra, por ejemplo, ranking de notas en el liceo o colegio, siempre que prediga rendimiento en los estudios de pedagogia, en el examen de habilitacion o desempeno en el aula.
. Se estima conveniente que se considere un apoyo adicional a los estudiantes de mas de 700 puntos o aquellos que ingresen a especialidades con mas escasez objetiva de docentes (matematicas, quimica, fisica, ingles), sujeto tambien a los requisitos de termino de carrera y a que los beneficiados ejerzan como profesor en un establecimiento subvencionado. Igualmente se postula beneficiar de modo retrospectivo a los estudiantes de profesiones afines recien egresados que ingresen a la profesion docente .por ejemplo, por medio de un bono que se traducira en una condonacion de parte del credito contraido para financiar sus estudios o a traves de un mecanismo similar., siempre que cumplan las exigencias acordadas para el ingreso a la profesion docente.
. Se postula que, tal como se planteo en la seccion de formacion inicial docente y de modo similar a lo que ocurre en el sistema publico de salud, los egresados de los programas de pedagogia que quieran acceder a la carrera docente deban aprobar un examen de habilitacion de caracter obligatorio. La aprobacion de este examen tambien debe ser obligatoria para los egresados que aspiren a ensenar en la educacion particular subvencionada.
. El Panel propone que para todos los futuros docentes debe existir un periodo de induccion, una vez superado el examen de habilitacion. Este debe ser la puerta de entrada a la profesion docente y solo en casos muy especiales podra significar una desautorizacion para mantenerse en la carrera docente. No puede exceder el plazo de un ano.
. Se recomienda, como una forma adicional de promover la carrera docente y establecer las condiciones para valorarla socialmente, avanzar, entre otros aspectos, en la creacion de semestres de intercambio para estudiantes de pedagogia destacados, una mejora y reforzamiento del actual sistema de pasantias y el acceso a una red de mentores que permita a los estudiantes de los primeros anos o a los docentes jovenes tener acceso periodico a reuniones con un conjunto de personalidades destacadas en educacion y ambitos relacionados de la profesion, de modo de enviar una senal de que se trata de una
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profesion abierta y no tan cerrada como se percibe en la actualidad. Analogamente se cree importante apoyar iniciativas que apunten a mejorar la valoracion de la profesion docente a traves de campanas de television, premios a los egresados mas destacados de pedagogia, premios presidenciales a profesores de aula por comuna (distinto del premio nacional de educacion), etc.
En lo que concierne a las propuestas para estructurar una nueva carrera que permita atraer y retener a docentes destacados se postula:
. Subir de manera importante las remuneraciones al inicio de la carrera docente. Para ello se plantea, en primer lugar, subir las remuneraciones de ingreso para todos los docentes que cumplan las nuevas exigencias sugeridas .como la aprobacion del examen de habilitacion. y que tengan las trayectorias y meritos academicos suficientes. El alza se definira en funcion de los ingresos que obtienen los jovenes que egresan de otras profesiones universitarias que son elegidas en lugar de la carrera docente. Se sugiere que esta brecha se reduzca a la mitad en un plazo no superior a cinco anos y se cierre completamente en un lapso de diez anos. Este salario de ingreso a la profesion debe hacerse extensivo a la educacion particular subvencionada, siempre que los docentes que se incorporen a ella cumplan los requisitos senalados. Para una jornada de 44 horas ello significa aproximadamente subir entre un 26 y un 55 por ciento la remuneracion inicial de los profesionales que en el futuro ingresen a la nueva carrera docente (el aumento depende crucialmente de las carreras que se eligen como referentes de la profesion docente41). La trayectoria especifica y las carreras de referencia mas apropiadas para avanzar en el proposito de cerrar la brecha salarial de la profesion docente con otras carreras deberian ser monitoreadas por un panel de expertos que acceda a mas informacion especifica de la que esta comision tiene en este momento. Ello debe ser llevado a cabo con la mayor transparencia posible.
. Sobre esta nueva remuneracion de ingreso, el Ministerio de Educacion establecera un perfil basico de carrera docente que todos los establecimientos publicos deberan satisfacer. Este perfil conciliara merito con experiencia, estableciendo las remuneraciones esperadas para los docentes mas destacados. Este perfil sera un minimo, en el entendido que los sostenedores o los directores, con la anuencia de los primeros, podran pagar a sus docentes destacados remuneraciones mayores que las establecidas en ese perfil. En opinion del Panel, las remuneraciones para este grupo de docentes destacados debe subir rapidamente con la experiencia. El Grafico No 15 contrasta el perfil sugerido por el Panel para esos docentes con la actual estructura de remuneraciones promedio para un docente de educacion media contratado por 44 horas (las barras en el grafico). Se puede constatar que sube mucho mas rapido que el actual para crecer despues mas lentamente y alcanzar un maximo que es superior al que puede alcanzar un docente destacado que recibe la Asignacion Variable de Desempeno Individual por su valor total para cada nivel de experiencia (la recta en el grafico).
41Para estimar este rango se ha tomado el promedio de los ingresos de los egresados y el correspondiente al percentil 75 de las distintas carreras universitarias excluidas las pedagogias de acuerdo a lo reportado por www.futurolaboral.cl (actualizados a pesos de este ano) y se lo ha comparado con la remuneracion minima de un profesor de educacion media con un contrato de 44 horas vigente para este ano. Por supuesto, el reajuste efectivo requiere de estudios mas exhaustivos.
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Grafico No 15: Remuneraciones promedio educacion media jornada de 44 horas (0 - 15 bienios)
Fuente: Elaboracion propia
. Esta nueva estructura de remuneraciones debe permitir, ademas, asignaciones adicionales a los maestros destacados que ensenen disciplinas en las que tipicamente es mas dificil atraer docentes en la actualidad, como son matematicas y ciencias. Un criterio similar debe emplearse para atraer docentes a zonas mas aisladas. El Panel, ademas, propone que el perfil basico de remuneraciones pueda reconocer bonificaciones para profesores meritorios que se desempenen en establecimientos vulnerables. Este pago adicional, en particular, podra cubrirse con la subvencion escolar preferencial o alternativamente ser de cargo del Estado a traves de un bono anual dirigido al docente. Solo podra asignarse a profesores con una trayectoria academica y desempeno en el aula especialmente destacable.
. Mas alla de esas asignaciones, el Panel no cree necesario reconocer otras asignaciones a ese perfil basico para un docente destacado. Con todo, propone mantener y fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacion del Desempeno (SNED) y tambien la Asignacion de Excelencia Pedagogica.
. A partir de ese perfil los sostenedores deberan construir al menos dos perfiles adicionales para los docentes que no alcancen la categoria de destacado. Por ejemplo, siguiendo la denominacion actual, ellos podrian recibir la calificacion de competente y basico. Esos perfiles deberan ser publicos y obviamente no podran superar el perfil estipulado para los docentes destacados. Por supuesto, tampoco podran caer por debajo de la remuneracion inicial. Para estos propositos podran ser asesorados por la futura Agencia de Calidad de la Educacion. Como ha advertido el Panel en otros pasajes de este informe, estas propuestas suponen que los sostenedores publicos tienen las suficientes capacidades y su institucionalidad ha sido apropiadamente modificada.
. Cada sostenedor podra, en funcion de su evaluacion docente, establecer perfiles adicionales. Sin perjuicio de estos, podra establecer recompensas adicionales por sobre
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ellos para todos sus docentes. Ellas deben estar vinculadas a metas, responsabilidades o meritos especificos y transparentados.
. El Panel cree que una nueva carrera docente debe lograr un mejor balance entre el tiempo dedicado al aula y otras labores propias del trabajo pedagogico. En ese sentido manifesto su preocupacion por la estructura del tiempo de trabajo de los profesores y discutio la necesidad de avanzar hacia un aumento de horas docentes fuera de aula para trabajo pedagogico colaborativo y atencion personalizada a los estudiantes. Le parece insuficiente la actual relacion de 75 por ciento de horas contratadas frente al aula y solo 25 por ciento para las otras labores. Entiende que esta medida significa gastos importantes de recursos, pero esta convencido de que es necesario moverse gradualmente en el aumento de horas no lectivas contratadas42.
. El Panel tambien cree necesario que se mantenga en el futuro cercano los incentivos al retiro que se han ofrecido en el ultimo tiempo a los docentes que han alcanzado la edad de pensionarse.
Respecto de evaluacion docente, el Panel cree que gradualmente hay que moverse, sin sacrificar la experiencia acumulada, hacia un sistema de evaluacion donde los sostenedores y directores tengan mayor participacion. Por supuesto, esto debe ocurrir en la medida que se fortalezca profesionalmente a los sostenedores y se asegure la llegada de directores preparados y exigentemente seleccionados a los establecimientos publicos. Ello esta en linea con el planteamiento general del Panel de que es necesario despejar las desconfianzas que caracterizan a una parte importante de las normas que dan origen a nuestra institucionalidad educacional con el efecto de diluir responsabilidades y minar las atribuciones de los distintos actores del proceso educativo. Por consiguiente se propone avanzar hacia un esquema mas descentralizado, pero manteniendo como referente y para efectos comparativos, la actual evaluacion mejorada despues de una evaluacion independiente. En particular, se proponen, los siguientes lineamientos:
. Cada sostenedor desarrollara su propia evaluacion docente, la que permitira calificar a los docentes de los establecimientos que estan bajo su responsabilidad, en los perfiles elaborados para establecer las recompensas respectivas. La evaluacion, con la autorizacion del sostenedor, sera aplicada por los directores de los distintos establecimientos. El mismo marco se utilizara para las asignaciones complementarias de rentas que se decidan. Esta evaluacion debera ser tambien el criterio fundamental para definir la continuidad de los profesores.
42 El Panel tambien discutio la posibilidad de promover una politica de reduccion del numero de alumnos por curso. Sin embargo, estimo que la evidencia disponible no es convincente respecto de la conveniencia de promover esta politica. Esta consciente, ademas, de que la subvencion escolar preferencial permite utilizar esos recursos para reducir el tamano de la sala de clases. Cree, por tanto, que de esa experiencia podran salir antecedentes que evaluen el impacto que esta politica podria tener en Chile.
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. La evaluacion debe ser transparente y los criterios definidos por los sostenedores para clasificar a los docentes en cada categoria de desempeno deben ser conocidos por los evaluados. Los procedimientos y modos de aplicacion deben ser certificados ante la Agencia de Calidad de la Educacion.
. Sin perjuicio de la conviccion sostenida por el Panel de que debe transitarse hacia una evaluacion descentralizada, se propone mantener un instrumento externo informativo que sirva como ancla de ese proceso y que garantice un estandar de calidad y permita alguna comparabilidad de los resultados de cada sostenedor. Este debe tener como referencia la actual evaluacion que debe ser sometida a un estudio cuidadoso por expertos independientes y modificarse en linea con lo que esos expertos propongan. En la medida que las posibilidades tecnicas lo permitan, es importante que esta evaluacion se asocie con los logros de los docentes en el aula (desempeno). Eventualmente, la evaluacion externa debe converger hacia valor agregado. Hay, entonces, una coordinacion necesaria de este instrumento con el SIMCE y natural con los sostenedores y directores.
. Mas alla de los criterios que se utilicen en las evaluaciones especificas desarrolladas por los sostenedores se propone que, como minimo: (i) haya abandono de las labores de aula luego de la primera evaluacion de desempeno insatisfactorio43; (ii) se disminuya a dos el numero de evaluaciones insatisfactorias necesarias para poner termino a la relacion laboral, las que no necesariamente deberan ser consecutivas; (iii) se establezcan evaluaciones consecutivas para quienes sean calificados como �gbasico�h o su equivalente, y que estos profesores, luego de una tercera evaluacion basica, dejen de pertenecer a la dotacion docente. Lo mismo se aplica si su resultado cae al nivel de insatisfactorio. Estas normas no solo deben ser parte de las futuras evaluaciones docentes descentralizadas sino que deben incorporarse desde ya al proceso evaluativo actualmente vigente.
. Para facilitar la transicion que significan estos cambios, el Estado (a traves de la Agencia de Calidad, por ejemplo) podria generar diferentes herramientas tipo y ponerlas a disposicion de los sostenedores que tengan mayores dificultades para desarrollar instrumentos propios.
. Se propone modificar las reglas que establece la ley para elegir al profesor al que se le suprimiran las horas liberando el orden de prelacion, de manera de otorgar autonomia a los sostenedores publicos para que resuelvan en funcion de la evaluacion de desempeno y de acuerdo a sus necesidades (plantas y contratas en igual condicion), siempre que se pague indemnizacion en los casos que corresponda.
43Es decir, cunado quedan calificados en la calificacion mas baja posible que en la actualidad recibe el nombre de insatisfactoria.
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3. Directores
El Panel, en linea con la literatura internacional, con los esfuerzos que se realizan en otros paises y con la experiencia que se ha ido acumulando en el pais44 ha querido relevar la importancia que juegan los directores en el proceso educativo. Son ellos los responsables de cambiar la cultura que requieren los establecimientos para progresar de modo sostenido y perseverar en los logros alcanzados. Los directores exitosos se caracterizan, en general, por tener una orientacion inclusiva, un foco institucional en el aprendizaje de los estudiantes, una administracion eficiente y facilitadora de los cambios relevantes y una preocupacion por combinar presion y apoyo a sus equipos. Pero para desplegar estos atributos, los directores necesitan poder alinear los recursos de su establecimiento detras de sus propositos educativos.
El Panel ha adquirido el convencimiento de que la regulacion existente en Chile ofrece pocas posibilidades para que ese liderazgo se pueda desarrollar y para que los directores tengan la oportunidad de intentar ese alineamiento. Dicha regulacion esta construida sobre la desconfianza hacia los directores, restringiendo excesivamente su autonomia para llevar adelante su tarea. Por cierto, la cadena de desconfianzas se extiende hacia los sostenedores, que tienen muy pocas oportunidades de seleccionar con libertad a sus directores. En definitiva, esas desconfianzas han generado un contexto propicio para que las responsabilidades se diluyan y el foco en los aprendizajes de los estudiantes se desvanezca.
Al Panel le parece pertinente cambiar este estado de las cosas a traves de una serie de reformas que permitan que las responsabilidades se clarifiquen, aprovechando ademas el desarrollo de otros cambios institucionales como los contemplados en la LGE, en la ley SEP y en el proyecto de Aseguramiento de la Calidad, que establecen nuevas y mas precisas exigencias a los establecimientos y sostenedores. Las propuestas reconocen, ademas, la necesidad de mejorar, en linea con las mayores atribuciones y responsabilidades, las remuneraciones de los directores.
Todas estas propuestas se hacen en el entendido de que solo cuando los encargados de las escuelas cuenten con todas las herramientas para liderar sus proyectos educativos, estos se haran responsables de sus resultados, puesto que podran observar directamente los frutos de su gestion, y lo que es fundamental, sentiran que verdaderamente su trabajo es capaz de influir en la calidad. No se puede sancionar a un director por los resultados de su escuela si es que este no tiene atribuciones para influir en ellos. Por lo tanto, en segundo lugar, se requiere dotar a los directores y directivos de las atribuciones suficientes para que puedan gestionar verdaderamente sus escuelas y liceos, sobre todo el area pedagogica y de recursos humanos y financieros, de manera de empoderarlos para liderar sus escuelas con decision.
El Panel estima que en la medida que ser director se convierta en una opcion mas atractiva, que exija y a la vez permita mas innovacion y proactividad, se obtendran efectos no solo debido a la mejora de la calidad de la educacion, sino que tambien respecto de las instituciones formadoras de profesores y directores, las cuales se veran mas exigidas. En efecto, al poder premiar a los mejores directores, el sistema determinara claramente quienes son y de donde provienen, algo que hoy no es posible saber.
44 Al respecto es valiosa la experiencia de la Fundacion Chile.
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El Panel tambien tiene claro que el Estatuto Docente establece45 que una vez ganado el concurso, los directores tendran una duracion de cinco anos en su cargo. Sin embargo, en la actualidad, no existe un monitoreo adecuado del desempeno durante ese periodo. Hay en este arreglo institucional un descuido, porque siempre existe la posibilidad de que haya habido un error en la seleccion del director o de la directora, y en esos casos puede ser conveniente una salida anticipada de ese profesional. Por cierto, no se estima conveniente que esta evaluacion sea un instrumento centralizado que distraiga en demasia las energias del director y su equipo directivo. Por otra parte, hay un grupo importante de docentes que realizan actividades propiamente directivas o de apoyo al director (sub directores, inspectores, jefes de unidad tecnico-pedagogica), cuyas funciones estan inadecuadamente tratadas en la legislacion vigente. Parece razonable que, dada la responsabilidad que ellos enfrentan en los establecimientos, debieran evaluarse mas explicitamente en esa funcion, quizas en terminos de los mismos convenios de desempeno que enmarquen la labor de los directores.
El Panel debatio tambien respecto de la conveniencia de que los directivos esten integrados a la carrera docente o que se guien por un conjunto diferente de reglas una vez que acceden a puestos directivos. Se estimo que, desde el punto de vista de las labores que estos desarrollan, en particular la tarea de liderazgo y supervision de los demas docentes, resulta apropiado optar por la segunda opcion. El Panel estima que es posible disenar un proceso donde el acceso a puestos directivos sea extremadamente selectivo y los seleccionados, despues de acumular experiencia en un establecimiento como docente, postulen a un cargo directivo y desarrollen su labor durante un periodo relativamente prolongado, moviendose entre distintas escuelas o liceos, como sucede en muchos sistemas escolares de calidad. Esta forma de organizar la experiencia directiva ayuda a impulsar un cambio cultural muy necesario que potencia el indispensable empoderamiento que deben tener los directores. En nuestro pais esa cultura no esta instalada y probablemente el reconocimiento para estos cargos y una mayor confianza en quienes los ejercen deberian provenir de una preparacion exigente. En ese sentido, es necesario promover en el corto plazo un programa de formacion de directores que de el puntapie inicial a este cambio cultural. Ademas de ello, parte del Panel estima que esta iniciativa puede ir acompanada de un proceso de certificacion de competencias de gestion y liderazgo pedagogico, aprovechando experiencias como las que ha desarrollado Fundacion Chile.
Las recomendaciones del Panel incluyen las siguientes propuestas:
. Mejorar significativamente el salario de los directores en relacion a la asignacion actual, de manera que sea mas atractivo ejercer como director y otros cargos directivos. Asimismo debe asegurarse que este sea independiente de la RBMN, de modo que cada sostenedor pueda determinar la recompensa en funcion de sus necesidades y de las caracteristicas de los establecimientos educativos. Esto en el entendido que, por ejemplo, la responsabilidad involucrada en dirigir establecimientos de distinto tamano es diferente.
. Para afianzar el cambio cultural que suponen estas propuestas, el Panel postula la licitacion internacional de un programa de formacion de directores acotado con terminos de referencia muy precisos financiado por el Ministerio de Educacion46. Se estima que solo asi
45 Articulo 32.
46 Esta propuesta esta en linea con la propuesta que ha impulsado Educacion 2020.
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se podra crear en plazos breves un grupo potencial de nuevos directores para sostener y validar los cambios que aqui se proponen. Los programas elegidos deben contemplar la experiencia de las escuelas efectivas, de modo que no sean programas simplistas de aplicacion de tecnicas de administracion o teorias de liderazgo alejadas de las practicas pedagogicas. Este programa tiene que tener metas precisas en linea con los concursos directivos que se produciran en los dos siguientes anos.
. Los directores (y equipos directivos) no debieran formar parte de la carrera docente, y su contratacion y relacion con los sostenedores debiera guiarse por reglas del codigo del trabajo, aunque una parte del Panel estima que se les debe exigir una certificacion de competencias de gestion y liderazgo pedagogico.
. La seleccion del director debe ser definida por el Director de Educacion o quien cumpla esta funcion bajo una nueva institucionalidad (con la aprobacion del sostenedor), por medio de un concurso competitivo y selectivo con altos estandares de transparencia y exigencia.
. Cada sostenedor, con el apoyo de su equipo determinara los instrumentos y criterios sobre los cuales se seleccionara a los directivos, segun el perfil del cargo requerido para cada escuela. Es importante que dichos criterios sean transparentes y conocidos previamente, y que los instrumentos sean objetivos. Se propone crear un fondo transitorio, mientras no exista una modificacion a la subvencion, que otorgue recursos a los sostenedores publicos para que estos puedan mejorar los procesos de contratacion de directores y profesores, asi como tambien para ajustar la estructura indicativa de remuneraciones a su realidad especifica.
. Se postula que los directores esten sometidos a evaluaciones de desempeno efectivas. Para estos propositos se propone que la seleccion y contratacion de cada director involucre la aceptacion de un convenio de desempeno que establecera las metas que el sostenedor ha definido para los cinco anos de gestion del director. El convenio establecera, ademas, reconocimientos y eventuales sanciones de acuerdo al grado de cumplimiento de las metas. Se rendira cuenta anualmente de la satisfaccion de este convenio. Para facilitar la tarea de los sostenedores de definir convenios de desempeno a sus equipos directivos, se propone que el MINEDUC pueda proveer de convenios de desempeno tipo a los sostenedores publicos, que incluyan los aspectos en los que debe centrarse la evaluacion de los equipos directivos.
. En linea con esta mayor selectividad y exigencias, se recomienda ampliar las atribuciones de los directores en el manejo de sus recursos humanos, otorgandoles un rol activo en la seleccion, evaluacion, definicion de remuneraciones y desvinculacion, asi como tambien en la decision sobre la capacitacion de sus docentes en acuerdo con ellos. Ello debe ser siempre con la autorizacion del sostenedor atendido su rol como empleador.
. Se postula que el director pueda redefinir su equipo directivo una vez que asuma su cargo en consulta con el sostenedor. Este debera ser evaluado por el director con consulta al
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sostenedor, en el contexto de los convenios de desempeno que enmarcan la gestion de los directivos.
. En la transicion a la evaluacion descentralizada se sugiere que los sostenedores publicos, previa recomendacion y evaluacion fundada del director de un establecimiento, puedan, mas alla de los resultados de la evaluacion regular centralizada, poner termino a la relacion contractual con un docente pagando las indemnizaciones correspondientes. Esta prerrogativa extraordinaria se puede acotar restringiendola, por ejemplo, a no afectar a mas del 5 por ciento del personal que labora en un establecimiento con un maximo de un docente si el personal es inferior a 20 y un maximo de dos cuando la dotacion sea entre 20 y 40 docentes. Esta disposicion es adicional a la que se deriva del ajuste en las plantas docentes como consecuencia de las caidas en matricula y se puede aplicar anualmente.
. Mas alla de la propuesta de plazo inmediato, el Panel considera que el Ministerio debera impulsar un programa de formacion de directores por el tiempo que sea necesario hasta que exista una oferta de directores de calidad. Para una parte del Panel esta responsabilidad debe extienderse al impulso de un programa de certificacion de competencias.
. Se sugiere ampliar las facultades que la Administracion Delegada47 permite traspasar a los directores en el manejo financiero de sus escuelas, en orden a que aquellos sostenedores que lo consideren pertinente, puedan traspasar una mayor cantidad de recursos a sus directores para que sean administrados directamente por ellos. Este manejo financiero tambien puede recaer en personal especializado que forme parte del equipo directivo, con las atribuciones y responsabilidades legales pertinentes, para establecimientos que superen un cierto tamano.
. Permitir que otros profesionales puedan postular al cargo de director y que este no este unicamente reservado a los profesionales de la educacion, aunque una parte del Panel estima que estos profesionales deben certificar sus competencias de gestion y liderazgo directivo.
. Facilitar la salida de los directores mal evaluados, eliminando la necesidad de aprobacion de 2/3 del Concejo Municipal. Esta salida debiera estar asociada al incumplimiento de los convenios de desempeno y deberia estar estipulado en dichos convenios. El sostenedor puede invocar dicho incumplimiento para promover la salida del cargo del director.
. Se propone que una vez que se ingresa a un cargo de director, el sostenedor del lugar en el que se esta ejerciendo el cargo no tenga la obligacion de reubicarlo. Asi se generara mayor movilidad en los cargos y se instalara un grupo de directores profesionales que se iran moviendo entre distintos cargos directivos.
47 Ley 19.410, articulos 21 y 22. 71
. Se estima pertinente que los sostenedores, mas alla de las referencias definidas por el Estado, tengan libertad para elevar los salarios de aquellos que decidan ser directores de escuelas mas lejanas, rurales o con estudiantes de mayor vulnerabilidad.
. El panel entiende que estas propuestas rigen solo para los actuales directores que se acojan voluntariamente a este marco y para los cargos vacantes que se produzcan a medida que terminen los actuales nombramientos de cinco anos.
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VI. CONCLUSIONES
A este Panel le fue encomendado aportar ideas para fortalecer las capacidades docentes en el pais y mejorar la institucionalidad de la educacion publica. Este informe presenta las propuestas elaboradas por el Panel para cumplir con la primera parte de su mandato. En esta tarea ha tenido como horizonte el interes general del pais. Esta convencido que son reformas indispensables para lograr una educacion mas equitativa y de calidad.
El Panel estima que las propuestas que se presentan en esta ocasion no se pueden desligar completamente unas de otras. Estan pensadas para que ellas se apliquen de modo simultaneo, porque en todos los frentes abordados el pais requiere transformaciones para lograr los objetivos que son ampliamente compartidos por todos los sectores. En ese sentido el Panel cree que es necesario actuar con altura de miras. Con un numero tan amplio de propuestas, como las que aqui se han ofrecido, siempre pueden existir algunas que sean consideradas insatisfactorias, pero resulta necesario evaluarlas en su totalidad. El Panel ha aspirado a un conjunto coherente y consistente de cambios que permitan elevar las capacidades docentes de nuestro sistema escolar.
El Panel espera que ellas desaten una conversacion e intercambio de ideas que permitan plasmar nuevos estandares en la formacion inicial de los docentes, disenar una carrera mas atractiva, desafiante y motivadora para nuestros profesores y crear las condiciones para que los directivos puedan desarrollar su liderazgo pedagogico tan necesario para lograr escuelas efectivas en nuestro pais.
El Panel esta convencido que las transformaciones que necesita el pais en educacion no se agotan en este conjunto ambicioso de reformas, pero cree que ellas son un ingrediente fundamental para el logro de una educacion mas equitativa y de mayor calidad. Son un aporte valioso a otras que se han implementado en el pasado y a algunas que se debaten en el Congreso. Si ellas se implemntan el pais habra dado un paso para acercarse a los niveles educativos que se observan en gran parte de los paises mas desarrollados.
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ANEXO 1: EVIDENCIA INTERNACIONAL48.
Se presenta un breve resumen respecto de las carreras docentes en paises con sistemas educativos exitosos (Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Holanda y Reino Unido).
Remuneraciones:
En los sistemas de mejores resultados las remuneraciones estan determinadas por:
i. Antiguedad: algunos paises utilizan este factor como criterio para aumentar remuneraciones. Segun la OCDE (2009), el numero de anos promedio para que docentes de secundaria avancen de la parte inferior a la superior de la escala de sueldos es de 24 anos (e.g. Finlandia, Noruega), con mucha variabilidad (para Inglaterra el promedio es 7 anos y para Espana cerca de 40 anos). Asimismo, en promedio, el punto salarial maximo es aproximadamente un 70 por ciento mayor que el sueldo inicial, aunque tambien hay variabilidad (e.g. Noruega y Finlandia con un 30 por ciento, Inglaterra en el promedio, y Corea con un 178 por ciento).
En general los modelos de empleo en el sector publico pueden seguir dos estructuras de sueldo. Hay grupos de paises cuyos sueldos son relativamente bajos al principio, pero ascienden de manera estable por una escala larga y el tope se alcanza cerca de los 50 anos; mientras en el otro modelo los salarios iniciales son bastante altos y suben con rapidez, pero la escala de sueldos es corta (OECD, 2009; vease Grafico No 16). Cada sistema tiene sus ventajas y desventajas segun lo que se quiera lograr, pero hay evidencia de que algunos paises se estan alejando de los aumentos uniformes de sueldo para todos los docentes hacia aumentos relacionados con desempeno OCDE (2009). En este sentido, los estudios sugieren que mas alla de los primeros tres a cuatro anos, los anos de experiencia del docente no tienen un impacto significativo en los resultados de sus alumnos (Hanushek, Kain y Rivkin, 2004; y Hanushek, Kain, O�fBrien y Rivkin, 2004).
48 Esta seccion se basa principalmente en dos documentos, �gCarrera y Evaluacion de Desempeno Docente. Un estudio comparado entre 50 paises de America y Europa�h de UNESCO (2006) y �gLos Docentes son Importantes: Atraer, Formar y Conservar a los Docentes Eficientes�h de la OECD (2009).
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Grafico No 16: Estructura de la escala de sueldos reglamentarios de los docentes, varios paises, primer ciclo de la educacion secundaria, instituciones publicas, 2002
Nota: para contruir esta grafica se usaron los valores del sueldo inicial, el sueldo despues de 15 anos de esperiencia, el sueldo en la parte superior de la escala y los anos desde el inicio hasta el sueldo maximo, Se asumio que la progresion de los sueldos con el tiempo dentro de cada etapa era lineal.
Fuente: OCDE (2009): Los docentes son importantes. Atraer, formar y conservar a los docentes eficientes.
ii. Perfeccionamiento: asignaciones de perfeccionamiento no son utilizadas como criterios en paises como Finlandia, Reino Unido y Suecia, debido a que frecuentemente esto lleva a que los profesores tomen cursos no pertinentes y de bajo impacto. De hecho, algunos investigadores (Ballou y Podgursky, 1996; Goldhaber et al, 199949; Hanushek, Kain y Rivkin, 2004; y Hanushek, Kain, O�fBrien y Rivkin, 2004) han demostrado en sus estudios que los titulos de maestria y las horas adicionales de credito tienen un efecto debil en los resultados de los estudiantes, con excepcion de los maestros de matematica.
iii. Evaluacion de Desempeno: en algunos paises la evaluacion de desempeno es utilizada como mecanismo para la promocion y en otros para incrementos salariales, pudiendo ser voluntaria u obligatoria. Existen tres modelos: �gpago por merito�h, que implica un mayor sueldo con base en el desempeno de los estudiantes en pruebas estandarizadas y observacion de clases; compensacion �gbasada en los conocimientos y las habilidades�h que se cree mejoran el desempeno del alumno; y la compensacion �gbasada en la escuela�h, que por lo general implica incentivos financieros basados en el grupo y en el desempeno de los estudiantes de un grado o toda la escuela OCDE (2009). En su investigacion, Lavy (2007) concluye que incentivos monetarios en base al desempeno mejoran la efectividad de sus profesores, aunque pueden conducir a consecuencias indeseadas, por lo que este tipo de programas
49 Goldhaber, D., Brewer, D. , & Anderson, D. (1999), �gA Three-War Error Components Analysis of Educational Productivity�h, Education Economics 7, 3, pp. 191-208
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debe ser planificado y monitoreado meticulosamente. Asimismo, Lavy (2002) estudio el impacto de un programa de incentivos por desempeno basados en el grupo y concluyo que generaron ganancias en el desempeno de los alumnos. En general existe mayor acuerdo en cuanto a la efectividad de este ultimo tipo de programa OCDE (2009). Por otra parte, hay paises donde la evaluacion de desempeno se prefiere a nivel de escuela antes que individual, como en Noruega, Suecia y Holanda.
Por otra parte, las evaluaciones pueden aplicarse en diferentes niveles. Gran parte de los paises que cuentan con sistemas educativos de calidad como Finlandia, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca e Irlanda, no poseen evaluaciones de desempeno centralizadas sino que la responsabilidad recae en cada establecimiento educacional. En estos paises son los propios establecimientos los que .si lo consideran pertinente. pueden definir que consecuencias y repercusiones tienen sobre los docentes las evaluaciones.
En los paises en que existe una evaluacion centralizada, esta por lo general tiene distintas repercusiones:
(i) sobre la promocion en escalafones: en algunos paises para ascender en el escalafon, los docentes deben solicitar ser evaluados.
(ii) sobre salarios: ser bien evaluado abre la puerta a incrementos salariales.
(iii) sobre promocion vertical: para ser director las evaluaciones de desempeno son un criterio obligatorio a tener en cuenta, en otros, es una de las variables a considerar.
(iv) sanciones: no son frecuentes pero si existen en algunos paises.
(v) otros: en algunos paises los docentes bien evaluados acceden a beneficios no monetarios.
En relacion a los aspectos evaluados, en general, son seis los mas usados para medir desempeno: (i) conocimiento de la materia, (ii) competencias de instruccion, (iii) competencias de evaluacion, (iv) profesionalidad, (v) deberes con la escuela y la comunidad, (vi) efectividad (considera el progreso de los alumnos en relacion con los estandares propuestos). En el caso chileno hay varios de estos aspectos que no son medidos formal y directamente, como el conocimiento de las materias, la profesionalidad y la productividad.
Respecto del responsable de la evaluacion, el sistema mas habitual es que sean los propios directivos de los establecimientos los que tengan la responsabilidad del proceso. Jacob y Lefgren (2005)50, al comparar los resultados de los alumnos con las evaluaciones de los directores respecto del desempeno de sus docentes, encontraron que los directores escolares identificaban muy bien a los maestros cuyos alumnos obtenian los mayores y menores aumentos en logro en pruebas estandarizadas, pero no hacian muy buena labor en la parte media de la escala. Sin embargo, descubrieron que las evaluaciones de los directores eran un pronostico significativamente mejor de los aumentos en logro de los estudiantes, que la experiencia, los titulos, educacion o el sueldo de los profesores OCDE (2009).
iv. Incentivos: en general, los paises mencionados se caracterizan por premiar a los docentes que tienen una calificacion de formacion inicial mas alta que la calificacion minima requerida; a los que tienen un desempeno sobresaliente en la ensenanza; a los que ensenan mas
50 Jacob, B & Lefgren, M (2005), �gPrincipals as Agents: Subjective Performance Measures in Education�h, KSG Working Paper N�‹. RWP05-040, Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, MA.
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horas de las requeridas por el contrato; a los que asumen responsabilidades de gestion adicionales a los deberes docentes, y a los que ensenan materias consideradas prioritarias (matematica y ciencias).
v. Condiciones especiales: existen una serie de condiciones que afectan a las remuneraciones que reciben los docentes:
1. Geograficas: alto costo de vida en ciertas ciudades; alta ruralidad (Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda y Reino Unido lo consideran) y extrema pobreza.
2. Alumnos con necesidades educativas especiales.
3. Horas extras.
Algunos ejemplos
A continuacion se presentan modelos de diferentes evaluaciones de desempeno docente:
. Finlandia. El sistema esta basado en la confianza hacia los docentes y los establecimientos educativos. No existe ningun sistema de evaluacion docente externo sino que es el proveedor de formacion local quien tiene la responsabilidad de la evaluacion, que puede ser a nivel escolar, regional y nacional. Por lo general no se evalua a cada docente, aunque basados en una queja oficial, cada docente puede ser evaluado por el gobierno provincial. El papel del Estado es la creacion de una cultura evaluadora, de aportar modelos y recursos para que cada establecimiento pueda escoger su propio camino.
. California, EE.UU. En este caso se realiza una evaluacion con el animo que los mismos profesores logren mejorar sus desempenos. Se mide el progreso de los alumnos en relacion a los estandares propuestos por el distrito escolar, tecnicas y estrategias pedagogicas, apego a los objetivos curriculares y el clima del aula.
. Reino Unido: Se realizan evaluaciones periodicas, tanto obligatorias como voluntarias, en diversos aspectos como el conocimiento pedagogico y de la materia, el desempeno de los alumnos y otras habilidades. Estan las evaluaciones periodicas que realiza el director a todos sus docentes por medio de la observacion de clases, que no tiene consecuencias en el sueldo. Otras evaluaciones se solicitan voluntariamente por los docentes para pedir un ascenso, donde los evaluadores son el director y un grupo externo, quienes utilizan diversos instrumentos y su resultado tiene consecuencias sobre el salario de forma permanente. Por ultimo, existe una evaluacion como requisito para ascender como docente de habilidades avanzadas y que tambien da derecho a un aumento permanente del sueldo.
. Dinamarca: No existe una evaluacion docente externa. Se realiza una evaluacion por el director cuando el docente es objeto de una queja.
. Irlanda: No existe ninguna evaluacion docente, sin embargo, cada centro educacional queda en libertad de efectuar las evaluaciones pertinentes a sus docentes.
. Noruega: Solo existe evaluacion interna y es realizada por el director, cuando los docentes solicitan un ascenso o como resultado de una queja. La regulacion no especifica ningun 81
metodo especifico y solo se establece que las autoridades locales deben asegurar que cada establecimiento efectue su propia evaluacion.
. Suecia: No hay regulaciones oficiales para la evaluacion de profesores. Todo el personal tiene dialogos de desarrollo personal con el director de la escuela o con un representante de el. Como los salarios son asignados de manera individual, el director evalua a los profesores a fin de hacer tales asignaciones salariales.
Algunos Modelos de Carrera Docente:
. Dinamarca:
o Las vacantes son anunciadas publicamente.
o Todos los funcionarios tienen salarios variables que se componen de: salario base, salario por funcion o por calificacion.
. Finlandia;
o Cada autoridad local decide como se organiza la seleccion de nuevos profesores y cuales son los criterios a seguir. No hay ninguna restriccion en ese sentido, solo tener la titulacion requerida.
o El salario de los profesores se negocia nacionalmente como parte de los convenios con los funcionarios del sector educativo, que se renueva en intervalos de 1 a 3 anos.
o La posicion de cada profesor en la escala salarial depende de las obligaciones y calificaciones de cada uno. Los salarios se incrementan por antiguedad, horas extra y por la existencia de responsabilidades adicionales. No existe promocion salarial (la unica forma de dar un salto es ser director).
. Irlanda:
o Son los establecimientos escolares los responsables de la seleccion de los docentes. Los candidatos pueden ser llamados a traves de los medios de comunicacion y el Consejo Escolar es libre para ordenar la lista de candidatos en funcion de los criterios que consideren mas adecuados.
o Los docentes contratados, pese a que son empleados por los centros, son pagados por el Estado y tienen el caracter de funcionarios publico.
o Generalmente, entran durante un ano a prueba, para despues de una evaluacion satisfactoria entrar plenamente al sistema y recibir un importante aumento salarial.
o Existe una escala salarial de 25 puntos. Durante los primeros quince anos los docentes reciben aumentos anuales y luego cada tres y cuatro anos. Existen diversos complementos de acuerdo al cargo y a las calificaciones que se ocupan. Los profesores de secundaria tienen un regimen distinto (reciben un sueldo mas alto y deben pertenecer a un registro).
. Noruega:
o Los puestos son anunciados por los medios de comunicacion. El municipio es el responsable de la asignacion y contratacion de los profesores de primaria y los profesores de secundaria trabajan a nivel de condados. Los colegios preparan una lista con los requisitos de los profesionales que espera contratar y la autoridad local los asigna. El uso de entrevistas se ha hecho usual.
o Existe una tendencia hacia la autogestion de los establecimientos incluyendo los salarios de los profesores.
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o El salario depende de la antiguedad, del nivel donde imparte clases y de la duracion de los estudios que realizo. En todo caso, es posible dar salarios mas altos a profesores recien contratados o con habilidades excepcionales o competencias especialmente requeridas. Asimismo, si tiene responsabilidades extraordinarias, recibe una compensacion por ellas.
. Holanda:
o Existen distintos niveles de negociacion de las condiciones laborales: a nivel suprasectorial y sectorial en donde el gobierno esta involucrado, a nivel descentralizado y a nivel del establecimiento.
o Cada puesto en educacion tiene un nivel en la escala salarial y en acuerdo con lo establecido en las distintas leyes.
o Los profesores son asignados por las juntas escolares, las cuales son responsables de la gestion del personal.
. Suecia:
o Todos los profesores son profesores municipales. Entran a un periodo de prueba de 12 meses, bajo la instruccion de un periodo experimentado.
o Los salarios de los profesores son individuales, diferenciados y determinados localmente; no se rigen por ninguna escala ni existe relacion directa entre salario y los anos de antiguedad.
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ANEXO 2: CARRERA DOCENTE EN CHILE
La gestion de los recursos humanos en educacion se rige en Chile por diferentes leyes, siendo la principal, el �gEstatuto Docente�h51. Esta ley afecta a los profesionales de la educacion que prestan servicios en los establecimientos de educacion basica y media, de administracion municipal o particular reconocida oficialmente, educacion pre-basica subvencionados, y en los establecimientos de educacion tecnico-profesional administrados por las corporaciones municipales de educacion; como tambien a quienes ocupan cargos directivos y tecnico-pedagogicos en los departamentos de administracion de educacion municipal servidos por profesionales de la educacion52.
Dicho texto establece quienes pueden ejercer labores docentes (titulo de profesor o educador concedido por Escuelas Normales, universidades o institutos profesionales y personas legalmente habilitadas o autorizadas), define los requisitos, deberes, obligaciones y derechos de caracter profesional de los maestros y norma la carrera docente en el sector municipal y el contrato de profesionales en establecimientos particulares.
En relacion a los aspectos profesionales, establece claramente las funciones (docente, docente-directiva y tecnico pedagogica), la formacion y perfeccionamiento, la forma de participacion (consejos de profesores y atribuciones consultivas) y la autonomia (en planeamiento y evaluacion de procesos de ensenanza y aprendizaje, aplicacion de textos de estudios, etc.) y responsabilidad profesional. Esta ultima deriva en la evaluacion de su gestion, la que no fue llevada a la practica, sino hasta el ano 2004, cuando se dicta una ley que regula la evaluacion docente.
Respecto de la carrera en el sector municipal, establece que cada comuna tendra una dotacion docente (numero total de profesionales que requiere el funcionamiento de los establecimientos educacionales, expresada en horas cronologicas de trabajo semanales) que formara parte del Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM) y, por tanto, debera estar fijada y aprobada por el Concejo Municipal a mas tardar el 15 de noviembre del ano anterior a aquel en que comience a regir. Las adecuaciones a la dotacion podran ser por: variacion en el numero de alumnos, modificaciones curriculares, cambios en el tipo de educacion impartida, fusion de establecimientos y reorganizacion de la entidad de administracion; y regiran a contar del ano escolar siguiente. Los profesionales de la educacion podran ser objeto de destinaciones a otros establecimientos de la misma comuna, a solicitud suya o como consecuencia de la fijacion o adecuacion anual de la dotacion, no obstante, si estimaren que se les ha causado menoscabo, podran reclamar de ello conforme al Codigo del Trabajo y ante otros organismos publicos segun corresponda (Contraloria General de la Republica o la Direccion del Trabajo)53.
Los docentes pueden ser de dos tipos: (i) titulares: los que se incorporen a la dotacion previo concurso publico de antecedentes o (ii) contratados: que desempenan labores transitorias, experimentales, optativas, especiales o de reemplazo de titulares. El maximo de
51 Ley 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educacion.
52 Articulo 1.
53 La excepcion a esta regla es para los docentes que se encuentren ensenando en establecimientos clasificados en la categoria mas baja, segun lo establece la ley de Subvencion Preferencial, quienes no podran alegar menoscabo cuando sean transferidos.
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horas de la dotacion con docentes en calidad de contratados es de un 20 por ciento, quienes, ademas, no podran desempenar funciones docentes directivas.
Todo el personal docente tendra derecho a percibir la remuneracion basica minima nacional (RBMN), y quienes tengan calidad de titulares, a la estabilidad en las horas y funciones establecidas en los decretos de designacion o contratos de trabajo. Ademas, tendran derecho a feriado legal en el periodo de interrupcion de las actividades escolares (que media entre el termino y comienzo del ano escolar), tiempo en el cual podran ser convocados para cumplir actividades de perfeccionamiento u otras que no tengan el caracter de docencia de aula, hasta por un periodo de tres semanas consecutivas. Su jornada no puede exceder de 44 horas cronologicas para un mismo empleador y estara conformada por no mas de 33 horas de docencia de aula (excluidos los recreos) y por horas de actividades curriculares no lectivas.
Asimismo, tendran derecho a las asignaciones de experiencia (6,76 por ciento por primeros dos anos de servicio, y 6,66 por ciento por cada dos anos adicionales con tope y monto maximo de 100% RBMN), de perfeccionamiento (hasta 40 por ciento RBMN, con maximo de 800 horas anuales en cursos reconocidos), de desempeno en condiciones dificiles (por ubicacion geografica, marginalidad, extrema pobreza, hasta 30 por ciento RBMN) y de responsabilidad directiva y tecnico pedagogica (hasta 25 por ciento RBMN para directores y hasta 20 por ciento para otros directivos y jefes de la unidad tecnico pedagogica -UTP y 15 por ciento para otro personal de UTP). Tambien existen otras asignaciones (vease anexo 1), como el Bono de Reconocimiento profesional y monto mensual complementario (tabla en funcion de anos de servicio). Es importante notar que varias de estas asignaciones estan ligadas a la RBMN que se negocia centralizadamente entre el MINEDUC y el Colegio de Profesores y, por tanto, los cambios a esta, afectan tambien a dichas asignaciones.
Finalmente, se permite a las Municipalidades incrementar las asignaciones anteriores y crear asignaciones especiales de incentivo profesional, de acuerdo con los factores que se determinen en reglamentos que deben dictar para estos efectos. Estas asignaciones deben fundarse en el merito y podran ser temporales o permanentes y para algunos o la totalidad de los profesionales de la educacion.
En la practica, estos bonos se traducen en una estructura remuneracional plana que depende mas de las caracteristicas de los docentes, que de su desempeno. En primer lugar, es importante mencionar que no existe evidencia de cuales son las caracteristicas de los docentes que explican su desempeno. En efecto, Goldhaber et al. (1999)54 concluye que las caracteristicas observables de los docentes (como genero, si es que esta certificado, si tiene un master, etc) explican solo el 3 por ciento de las diferencias en el logro de los estudiantes. En otro estudio afin, Goldhaber (2002)55 sostiene que �glas evidencias muestran que los buenos maestros influyen de manera indudable en el logro de los estudiantes. El problema es que realmente no sabemos que es lo que hace a un buen maestro�h.
Asi, queda la impresion que se tiene una estructura salarial que, por una parte, no da cuenta de los factores que afectan el desempeno de los estudiantes y, por otra, no atraen a la profesion a las personas que podrian ser un aporte al aprendizaje de los estudiantes. En
54 Goldhaber, D., Brewer, D. , & Anderson, D. (1999), �gA Three-War Error Components Analysis of Educational Productivity�h, Education Economics 7, 3, pp. 191-208
55 Goldhaber, D. (2002), �gThe Mistery of Good Teaching�h, Education Next, Vol. 2, 1
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cambio, motivan a las personas con menos educacion, menos habilidades y aquellas que privilegian la estabilidad por sobre otras consideraciones. Es bueno recordar que entre esos factores estan (i) el bajo techo que tienen los salarios, (ii) la baja dispersion entre quienes obtienen altos y bajos sueldos, (iii) los factores por los cuales aumentan los salarios (antiguedad, perfeccionamiento), entre otros. Por otra parte existe un problema adicional referido a la complejidad administrativa que generan tantas asignaciones (vease anexo 1). En efecto, las planillas remuneracionales son hoy tan complejas que han llegado a generar grandes problemas a los sostenedores (tanto particulares como publicos). Un ejemplo reciente es lo sucedido con el Bono SAE que desencadeno el primero de los paros docentes de 2009. En efecto, el calculo del mencionado bono es de tal complejidad, que muchos sostenedores no lo habian pagado por una confusion en la interpretacion de este. Basta ver el informe generado por la Contraloria que explica el calculo de las remuneraciones, el cual alcanza casi 150 paginas.
Una de las caracteristicas que mas destacan en este sector es el alto grado de estabilidad e inamovilidad de los docentes titulares (80 por ciento del total aprox.), tanto en relacion a las horas como a sus funciones, la que solo cesa por alguna de las causales de expiracion de funciones establecidas en el Estatuto Docente5657:
(i) renuncia voluntaria;
(ii) falta de probidad, conducta inmoral, establecidas fehacientemente en un sumario, donde el fiscal es otro docente;
(iii) incumplimiento grave de las obligaciones que impone su funcion, tales como la no concurrencia del docente a sus labores en forma reiterada, impuntualidades reiteradas del docente, incumplimiento de sus obligaciones docentes conforme a los planes y programas de estudio que debe impartir, abandono injustificado del aula de clases o delegacion de su trabajo profesional en otras personas;
(iv) termino del periodo por el cual se efectuo el contrato;
(v) obtencion de jubilacion, pension o renta vitalicia de un regimen previsional;
(vi) por fallecimiento;
(vii) tercera evaluacion docente consecutiva en nivel insatisfactorio;
(viii) salud irrecuperable o incompatible con el desempeno de su funcion en conformidad a lo dispuesto en la ley No 18.883;
(ix) perdida sobreviniente de algunos de los requisitos de incorporacion a una dotacion docente;
(x) supresion de las horas que sirvan, en conformidad a un orden de prelacion preestablecido y;
(xi) acogerse a la renuncia anticipada, que es permitida como causal de eximicion de la evaluacion docente.
A continuacion se detallan algunas de las causales recien enunciadas:
a. Falta de probidad y conducta moral:
Contravienen especialmente el principio de probidad, entre otras conductas, hacer valer indebidamente la posicion funcionaria para influir sobre una persona con el objeto de conseguir un beneficio directo o indirecto para si o para un tercero; emplear, bajo cualquier forma, dinero o
56 Ley No 19.070, articulo 36
57 Articulo 72.
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bienes de la institucion, en provecho propio o de terceros; ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales; etc58. El procedimiento ante estas faltas es un sumario que se rige de acuerdo al Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales59, con algunas adecuaciones. Deben ser ordenadas por el Jefe del DAEM o Corporacion y el fiscal debe ser un profesional de la educacion que realice labores similares o superiores a las del afectado, en otro establecimiento dependiente de la misma municipalidad o corporacion (en las comunas con un establecimiento educacional, es del mismo establecimiento o del DAEM). El fiscal designado dicta sentencia, y es el alcalde quien toma la decision. Existe la posibilidad de apelacion ante la Contraloria General de la Republica.
Las sanciones que pueden aplicarse a los docentes como consecuencia de un sumario, son amonestacion o destitucion60. En atencion a lo que sucede en la experiencia, es posible senalar que los sumarios tienen diferentes problemas en su procedimiento, todos los cuales se pueden sintetizar en falta de eficiencia. Lo anterior, por cuanto resultan burocraticos y largos, ya que, generalmente, los plazos legales para realizarlos no se cumplen61, y porque deben efectuarse por otros docentes, lo que en la mayoria de los casos conlleva a que se produzca una proteccion entre profesores (no existen incentivos para realizar una investigacion objetiva). Ademas, los docentes fiscales deben destinar tiempo de sus horas no lectivas para estos efectos, en lugar de utilizarlo para sus labores pedagogicas como preparacion de clases, atencion de alumnos y apoderados, etc. Por otra parte, la polaridad de sus sanciones .amonestacion o destitucion. lleva a que en la practica sea la primera la que predomina, sin que ello genere un cambio de conducta en el involucrado, ya que se trata de una sancion debil, en el sentido de que no genera consecuencias tangibles al docente.
b. Incumplimiento grave de las obligaciones que impone su funcion:
La ley senala que las siguientes conductas configuraran esta causal: �gla no concurrencia del docente a sus labores en forma reiterada, impuntualidades reiteradas del docente, incumplimiento de sus obligaciones docentes conforme a los planes y programas de estudio que debe impartir, abandono injustificado del aula de clases o delegacion de su trabajo profesional en otras personas�h. Esta causal fue incorporada el ano 2008 (Ley No 20.248 que establece la subvencion escolar preferencial) y, por tanto, no existen antecedentes que permitan evaluar su operacion, sin embargo es posible realizar las siguientes observaciones:
1. En relacion a las inasistencias y atrasos, la expresion �gen forma reiterada�h no es precisa. Con esta no sera posible determinar objetivamente cuando un docente incurre en esa causal.
2. En cuanto al incumplimiento de sus obligaciones docentes conforme a los planes y programas de estudio que debe impartir, tampoco queda determinado a que obligaciones ni al grado de incumplimiento a que se refiere.
3. En relacion al abandono, de la sola lectura de la disposicion se concluye que basta un abandono (salir de la sala de clases, por ejemplo) para incurrir en la causal; considerandose, incluso, un hecho mas grave que la no concurrencia.
58 Ley 18.575, Organica Constitucional de Bases Generales de la Administracion del Estado.
59 Ley No 18.883, articulos 127 al 143
60 Decreto 453 de 1.991, Ministerio de Educacion, Reglamento de la Ley No 19.070
61 En base a testimonios que se recibieron de Alcaldes, Directores de Educacion o asesores legislativos relacionados con municipios.
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4. En cuanto a la delegacion de su trabajo, tampoco queda claro que pasa cuando se autoriza dicha delegacion.
c. Tercera evaluacion anual consecutiva de desempeno insatisfactorio62
La evaluacion docente es administrada por el Ministerio de Educacion, a traves del CPEIP, es de caracter formativo, y los resultados de esta tienen consecuencias para los evaluados63. La primera etapa de la evaluacion esta a cargo de los evaluadores pares . profesor de aula del mismo nivel escolar, sector del curriculo y modalidad del evaluado y que puede ser de la misma comuna. quienes tienen la responsabilidad de recopilar y procesar toda la evidencia sobre el docente evaluado (instrumentos de la evaluacion) y finalmente emitir un informe en base a ella. En una segunda instancia, la Comision Comunal de Evaluacion, conformada por todos los evaluadores pares mas el jefe o director del Departamento de Administracion o Corporacion de Educacion, se encarga de coordinar el sistema y de determinar el nivel de desempeno final de cada docente. Sin embargo, para esto ultimo excluye de la votacion al evaluador par y al director o jefe de la corporacion o departamento de educacion64.
Los cuatro instrumentos de la evaluacion y sus ponderaciones son: (i) una autoevaluacion, en base a una pauta previamente determinada por el CPEIP (10%); (ii) un portafolio compuesto por productos escritos .preparacion de clases. y un registro audiovisual (filmacion) de una clase de 40 minutos (60%); (iii) Informe de Referencia de Terceros, efectuado por el director y jefe tecnico del establecimiento (10%) y; (iv) una entrevista estructurada realizada por el evaluador par (20%)65. El resultado de cada docente puede ser clasificado dentro de cuatro niveles: destacado, competente, basico e insatisfactorio66. Cada docente debera evaluarse cada 4 anos, con excepcion de los que obtengan un nivel de desempeno �ginsatisfactorio�h, quienes repetiran este proceso al ano siguiente. Si su calificacion en la segunda oportunidad se mantiene, deberan dejar el aula para trabajar en un plan de superacion profesional .debiendo el empleador asumir el costo del reemplazo. para volver a medirse, luego de un ano, por tercera vez consecutiva. Si en esta oportunidad vuelven a ser clasificados en la misma categoria, dejaran de pertenecer a la dotacion docente, recibiendo una
62 Aplicacion del inciso septimo del articulo 70.
63 De todo el proceso se obtendran 3 informes con los resultados de la evaluacion: (i) Individual: que contendra el mayor nivel de desagregacion de la informacion, los niveles de desempeno, su fundamentacion y recomendaciones y orientaciones finales; (ii) Para los Equipos de Gestion de cada Establecimiento Educacional, con el nivel de desempeno individual, mas un informe agregado con las principales fortalezas y debilidades del personal evaluado; (iii) Para el Sostenedor Municipal y Municipio respectivo, que consistira en la misma informacion del punto anterior, salvo que el informe agregado esta vez se referira al total de los docentes de la comuna.
64 La decision se toma por mayoria simple.
65 En el caso de ser la segunda o tercera evaluacion consecutiva .cuando se ha obtenido una calificacion de insatisfactorio, las ponderaciones cambian a 5%, 80%, 5% y 10% respectivamente.
66 Destacado: Indica un desempeno profesional que es claro, consistente y sobresale con respecto a lo que se espera para el conjunto de los indicadores evaluados. Suele manifestarse por un amplio repertorio de conductas respecto a lo que se esta evaluando o bien por la riqueza pedagogica que se agrega al cumplimiento de los indicadores. Competente: Indica un desempeno profesional que cumple con regularidad el conjunto de los indicadores evaluados. Cumple con lo requerido para ejercer profesionalmente el rol docente. Aun cuando no es excepcional, se trata de un buen desempeno. Basico: Indica un desempeno profesional que cumple con cierta irregularidad el conjunto de los indicadores evaluados o con regularidad la mayoria de estos. Insatisfactorio: Indica un desempeno que presenta claras debilidades para el conjunto de los indicadores evaluados y que afectan significativamente el quehacer docente.
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indemnizacion segun lo establece el Estatuto Docente67. Asimismo, los docentes que sean evaluados como �gbasicos�h, deberan participar en actividades de capacitacion durante el ano, pero siguen realizando clases.
En primer lugar, se puede apreciar que la forma en que se implementa la evaluacion es centralizada y uniforme para todas las comunas del pais, lo que desconoce las diferentes condiciones que enfrenta cada establecimiento educacional, dificultando su efectividad en todo el territorio nacional.
En segundo lugar, la opinion del director y el jefe tecnico tienen un bajo valor en la evaluacion final y mientras mas deficiente es el desempeno (segunda y tercera vez calificado en nivel insatisfactorio), menor es la ponderacion del informe de terceros. No parece correcto que practicamente se anule la opinion de los responsables finales del establecimiento, quienes tienen mayor facultad para determinar el desempeno del profesor en cuestion, en comparacion con este ultimo (autoevaluacion) o el evaluador par (quien no asume riesgo alguno por sus calificacion). Algo similar ocurre en la comision comunal encargada de la calificacion final, donde el voto de los directores de educacion no es considerado.
En tercer lugar, el informe final que se entrega a los sostenedores no parece ser lo suficientemente completo. Solo se les entrega un informe agregado sobre las fortalezas y debilidades del total de los docentes, resguardando informacion relevante a la hora de disenar soluciones. No es comprensible este resguardo para con los empleadores de los docentes evaluados.
En cuarto lugar, es importante destacar que los instrumentos se enfocan solo en la medicion de las caracteristicas de los profesores (ensenanza), pero ninguno de ellos mide de forma directa los aprendizajes de los alumnos, que representan finalmente el �gdesempeno�h de un docente. En efecto, sistemas que premian a los docentes en base a los resultados de sus estudiantes, han tenido consecuencias favorables en terminos de que han mejorado los aprendizajes de sus alumnos (Lavy, 2007). Estudios chilenos demuestran lo mismo para el caso del Sistema Nacional de Evaluacion del Desempeno de los Establecimientos Educacionales Subvencionados que premia a los docentes de escuelas que obtienen buenos resultados en el SIMCE, entre otras variables (Contreras et al. 2005, Mizala y Romaguera 2002, Gallego 2009).
En quinto lugar, la evaluacion no es un avance relevante en relacion a establecer consecuencias por los malos desempenos. Solo evalua de forma consecutiva a los docentes calificados en el nivel �ginsatisfactorio�h, permitiendoles continuar ensenando por, al menos, un ano mas, donde, solamente en caso de ser mal evaluados por segunda vez, deberan dejar el aula pero no la dotacion, lo que ocurre exclusivamente cuando la evaluacion es calificada como insatisfactoria por tercera vez. Sin embargo, si durante la segunda o tercera medicion el educador logra leves mejoras, como pasar a la categoria de �gbasico�h, deberan pasar otros 4 anos para que sea sometido nuevamente al proceso. Si bien parece justo dar oportunidades de mejora a los profesores, no se puede olvidar que son los alumnos quienes saldran perjudicados durante este tiempo al estar expuestos a profesores que, al menos en lo que esta evaluacion indica, no realizan un buen trabajo y, por lo tanto, dificilmente lograran recuperar los contenidos que no aprendieron por causa de un mal profesor.
67 Articulo 73.
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Finalmente, durante este periodo, tanto el Mineduc como el municipio deben asumir costos. En efecto, el municipio debe asumir los compromisos financieros de los reemplazantes de cada docente calificado como �ginsatisfactorio�h, los que seguiran percibiendo sus remuneraciones normales durante ese periodo. Esto implicara que en algunos municipios .de menos recursos. se haga muy dificil o definitivamente no se lleve a cabo esta medida. Asimismo, el Mineduc debe asumir costos para pagar las capacitaciones y planes de superacion, aunque indudablemente ha tenido responsabilidad en la debil formacion inicial a la que han tenido los docentes. Por lo tanto, se afecta directamente a los alumnos, ya que disminuyen los recursos para su educacion.
d. Supresion de las horas que sirvan de acuerdo al PADEM68
La supresion de horas se refiere a los casos donde, por efectos de (i) variacion del numero de alumnos de sector municipal; (ii) modificaciones curriculares; (iii) cambios en el tipo de educacion que imparte; (iv) fusion de establecimientos educacionales; (v) reorganizacion de la entidad administrativa educacional, se reduce la cantidad de horas necesarias en una dotacion. Cuando este sea el caso, ello debe quedar establecido en el Plan Anual de Desarrollo de la Educacion Municipal (PADEM), que es un instrumento de planificacion anual que debe realizar cada municipio en septiembre del ano anterior y necesita ser aprobado por el Concejo Municipal. En dicha planificacion queda establecida la dotacion docente para el ano siguiente, por lo tanto, debe constar de la supresion de un numero determinado de horas que afecten a uno o mas docentes.
Para determinar a quienes se les termina su contrato, la ley establece el siguiente orden: 1o Los contratados y que tengan 60 o mas anos si son mujeres o 65 o mas anos si son hombres; 2o Los titulares que tengan 60 o mas anos si son mujeres o 65 o mas anos si son hombres; 3o Los profesionales que, con independencia de su calidad de titulares o contratados, tengan salud incompatible para el desempeno de la funcion; 4o Se ofrece la renuncia voluntaria a quienes se desempenan en la misma asignatura, nivel o especialidad de ensenanza en que se requiere disminuir horas y; 5o Los contratados y luego los titulares que, en igualdad de condiciones, tengan una inferior evaluacion. En caso de igualdad absoluta de todos los factores senalados y si no se ejerce la opcion de la renuncia voluntaria, decide el alcalde o el gerente de la corporacion respectiva, segun corresponda.
En consecuencia, existe poca flexibilidad y autonomia para seleccionar a los profesores a los cuales se les suprimiran horas. Por estas razones, es necesario otorgar a las municipalidades y corporaciones un mayor poder de decision e injerencia en base a sus necesidades y sus tiempos. Lo anterior, debe basarse en requerimientos objetivos y tecnicos para que, optimizando la gestion, no se cometan arbitrariedades.
68 Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal. 90
Este blog es un espacio para la comunicaciòn,informaciòn encuentro entre colegas y pares desde Viña del Mar a la regiòn latinoamericana.
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