¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?

4 DOCENCIA Nº 41 AGOSTO 2010
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¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?
¿Qué podemos
esperar de la Ley de
Subvención Escolar
Preferencial?
Paulina Contreras y Francisca Corbalán1
La Ley de Subvención Escolar Preferencial
(Ley SEP) surgió como respuesta a la tremenda crisis
educativa que ha ido resultando de las reformas neoliberales
iniciadas en la década de 1980 y que, no obstante
las medidas compensatorias practicadas desde la
década de 1990, ha devenido en que los sectores más
pobres de la población alcancen niveles de conocimiento
y habilidades precarios, insuficientes tanto para
su desarrollo integral y crítico como para dar soporte
al desarrollo económico del país (Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educación, 2006).
Ante esa situación, algunas voces levantaron
elementos explicativos de la crisis sin cuestionar de
fondo a la política de cuasi-mercado educativo. En
ese sentido, se planteó que el diseño del sistema
de financiamiento estaba obstaculizando el proceso
de mejora vía competencia, puesto que, al ser la
subvención pareja para todos los niños, se incentivaba
la selección de los alumnos menos costosos de
educar, ahorrándose el costo de invertir en el
mejoramiento de las condiciones para la enseñanza
(Elacqua, Mosqueira, & Santos, 2009; Sapelli & Torche,
2002; Mizala & Romaguera, 2002). Por otra parte, se
criticó el uso y rendimiento de los recursos fiscales
invertidos en educación, lo que se asociaba a una mala
evaluación de los programas de mejora del Ministerio
de Educación (bajo impacto, verticales, rígidos, no
centrados en los aprendizajes) y cuestionamientos a
la gestión municipal, de la que, además, se reprochaba
una insuficiente responsabilización de los actores
(Raczynski & Muñoz, 2007).
1 Paulina Contreras y Francisca Corbalán son integrantes del Equipo de Psicología y Educación (EPE) y del equipo de investigación del
Departamento de Psicología de la Universidad de Chile, coordinado por Jenny Assaél, que actualmente está desarrollando el estudio “Procesos de
implementación de la Ley de Subvención Escolar Preferencial en escuelas municipales emergentes vulnerables de la Región Metropolitana: Estudio
de casos”, financiada por el Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE), de la Universidad de Chile.
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A partir de este análisis el gobierno concluyó
que, para mejorar la calidad de la educación de
aquellas escuelas subvencionadas donde asisten los
alumnos más pobres, era necesario corregir el sistema
de subvención vigente. Esta corrección, encarnada en
la Ley SEP, consistiría en entregar mayores recursos
para los alumnos más pobres; comprometer y
responsabilizar a los sostenedores de la calidad (medida
con pruebas estandarizadas); instalar una cultura de
evaluación permanente y mejoramiento continuo del
desempeño de los actores (accountability); intervenir
las escuelas para su mejoramiento en función de las
necesidades y demandas específicas que detecten
todos los miembros de la comunidad escolar; restringir
e intervenir a las escuelas que tienen malos resultados
de forma sostenida; resguardar que la misma ley no
segmente más, limitando prácticas de exclusión vía
selección o copago; y conducir a las escuelas a alcanzar
las características de las escuelas modelo –escuelas
eficaces–, (Mineduc, 2010).
El proyecto de ley fue discutido durante casi
tres años en el Parlamento, para ser aprobado el 2008.
Al año siguiente fue promulgada la Ley General de
Educación (LGE), que establece, entre otras cosas,
una lógica de accountability semejante a la SEP para
el sistema escolar en su conjunto. A dos años de su
puesta en marcha, este artículo busca analizar los
principales mecanismos de la ley de Subvención
Escolar Preferencial, la evidencia internacional sobre
políticas semejantes y algunos resultados preliminares
de investigaciones chilenas que están en curso, de
modo de estimular el debate sobre sus posibles
efectos en las escuelas y sus actores.
Los mecanismos de la estrategia SEP
Los mecanismos establecidos por esta ley
siguen la lógica de los instrumentos de política pública
vigentes desde antes en el sistema educativo chileno,
que se corresponden con los de un diseño de cuasimercado
educativo clásico: subvención vía vouchers,
libre competencia entre proveedores diversos,
centralización del curriculum, externalización de los
servicios de apoyo técnico, evaluación de la calidad
a través de test estandarizados y producción de
variada información para una mejor elección de los
padres/clientes, por nombrar algunos. Esto permite su
clasificación como un dispositivo de accountability de
mercado (Darling-Hammond, 2004).
En su explicación más básica, la ley SEP
dispone la entrega de un monto de recursos por
escuela, adicionales a la subvención normal, según
número y nivel de concentración de alumnos
prioritarios en los cursos de nivel de transición y
educación básica2.
A diferencia de la subvención normal, la
entrega de la subvención preferencial está sujeta a
una suscripción voluntaria de los sostenedores que
se concretiza con la firma del llamado Convenio de
Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa3.
Este convenio compromete al sostenedor con un
conjunto de mecanismos que pretenden asegurar el
uso de los nuevos recursos en una función específica:
la mejora de los aprendizajes en las escuelas donde
asisten los alumnos prioritarios (Bachelet, 2008).
Tales mecanismos pueden resumirse en los siguientes
puntos:
a) Participación de las escuelas en un sistema de
clasificación, incentivos y sanciones ligados a resultados
educativos.
Se realiza una clasificación de las escuelas
adscritas según los niveles de desempeño de sus
estudiantes en “autónomas”, “emergentes” y “en
recuperación”. La definición de estas categorías está
sujeta a la determinación de estándares nacionales
de desempeño, en ausencia de los cuales la
clasificación de escuelas se realiza transitoriamente
2 Los alumnos prioritarios, según la ley, son aquellos que tienen mayores dificultades para enfrentar el proceso educativo debido a su situación
económica (art. 2). Esta categoría es asignada anualmente por el Ministerio de Educación de acuerdo a información socioeconómica del Sistema
de Protección Social Chile Solidario y los datos de la Ficha de Caracterización Socioeconómica (CAS) aplicada por los Municipios, entre otros
indicadores del sistema público. Siguiendo estos criterios, los niños prioritarios corresponden actualmente a un tercio de la población escolar
comprendida entre primer nivel de transición y octavo básico (Mineduc, 2010). El monto específico de subvención preferencial que se entrega a
cada escuela depende del promedio de asistencia mensual de los alumnos prioritarios, al igual que la subvención normal, pero también del curso
en el que se encuentran y el nivel de concentración o proporción de éstos en el total de alumnos matriculados en el establecimiento. Así, utilizando
el valor USE del año 2010, lo que una escuela puede recibir por niño oscila entre $8.781 –para el caso de un niño en 8º básico, en una escuela
de baja concentración de prioritarios– y $28.840 –para un niño entre pre-kinder y 4º básico, en una escuela de alta concentración–. El primer
año de entrada en vigencia de la ley SEP sólo se entregó la subvención hasta 4º básico, mientras que 5º, 6º, 7º y 8º han ido incorporándose año
a año desde el 2009.
3 Elacqua, Mosqueira y Santos (2009) señalan que al segundo año de implementada la Ley SEP, menos de un 1% de los sostenedores municipales
y un 39% de los sostenedores particular-subvencionados habían optado por no firmar los Convenios de Igualdad de Oportunidades y Excelencia
Educativa, lo que los autores atribuyen a la insuficiencia de los incentivos para adquirir las obligaciones que la ley dispone a cambio.
7
considerando principalmente los resultados del
SIMCE de 4º año4.
La clasificación de las escuelas en estas
categorías tiene implicancias en distintos ámbitos: uso
y control de recursos, características de los planes
de mejoramiento, nivel de intervención externa en
diseño y ejecución de planes, tipos de obligaciones
impuestas y sanciones relacionadas (ver Tabla 1). La
categoría de escuela autónoma, comparando estos
aspectos, es la que entrega mayores libertades de
gestión al sostenedor, lo que supondría un incentivo
para subir los puntajes en las escuelas emergentes y
en recuperación.
b) Formulación de planes de mejoramiento
locales, de cuatro años, orientados al incremento del
desempeño académico de los alumnos.
Los recursos entregados por la Ley SEP
deben ser utilizados íntegramente en un plan de
mejoramiento (PM) que comprenda las áreas de
gestión curricular, gestión de liderazgo, gestión en el
uso de recursos y gestión de convivencia. Para el caso
de las escuelas autónomas, éste debe ser simple y
general, mientras que para las escuelas “emergentes”
y “en recuperación”, debe ser detallado, justificado
y coherente con un diagnóstico previo. Para estas
últimas, además, el plan debe especificar el nivel de
aprendizaje que los niños alcanzarán pasados los
cuatro años de implementación de las acciones.
Si bien este plan debe ser construido por
cada comunidad escolar, el Ministerio de Educación
(Mineduc) tiene en su contenido un peso sustantivo,
primero, porque es el organismo encargado de
evaluarlo y aprobarlo y, segundo, porque construyó
las orientaciones que guían su elaboración, fijando
de ese modo el tipo de metas que cada escuela
debe plantearse (todas en función de puntajes
de desempeño estudiantil), los subsectores de
aprendizaje que debieran ser focalizados por la
escuela, y contenidos y habilidades de aprendizaje
más específicos, como por ejemplo velocidad y fluidez
lectora en los primeros dos años de implementación
(Mineduc, 2008b).
c) Accountability del sostenedor respecto de
procesos, gastos y resultados de cada escuela, ante el
Mineduc y la comunidad escolar.
La aceptación de los recursos SEP por
parte del sostenedor lo obliga a discriminar
positivamente a los alumnos prioritarios (prohibiendo
al establecimiento el cobro de arancel y su selección/
expulsión por rendimiento escolar5), y también a
rendir cuenta pública, tanto en términos de gestión
de recursos y seguimiento al plan de mejoramiento
como de resultados en las pruebas de desempeño
educativo. El objetivo central de esta obligación es
responsabilizar a las escuelas y sus sostenedores por
los aprendizajes que obtienen sus alumnos (Raczynski
& Muñoz, 2007).
4 Definición de categorías: a) Escuelas autónomas: Han obtenido un puntaje SIMCE promedio mayor al promedio de establecimientos del
grupo socioeconómico similar en las últimas tres mediciones, cuentan con un porcentaje de alumnos con más de 250 puntos mayor al del grupo
similar y con un porcentaje de alumnos sobre 300 puntos mayor al del grupo similar; b) Escuelas emergentes: Son aquellas que no muestran
sistemáticamente buenos resultados en la prueba SIMCE. Tienen un puntaje SIMCE promedio por debajo de la mediana de su mismo grupo
socioeconómico; c) Escuelas en recuperación: A partir del año 2010, aquellas escuelas que tengan en dos de los últimos tres SIMCE, un puntaje
promedio inferior a 220, y una proporción de alumnos sobre 250 puntos inferior al 20%. Durante los dos primeros años de aplicación de la ley
sólo habrá escuelas emergentes. Si al cabo de un año de suscrito el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa no cuenta
con un Plan de Mejoramiento o si no lo aplica, pasará a la categoría En recuperación.
5 La Ley establece como obligación retener en el establecimiento a los alumnos, entre primer nivel de transición y sexto básico, sin que el
rendimiento escolar sea obstáculo para la renovación de su matrícula. Además, señala que los alumnos tendrán derecho a repetir de curso en un
mismo establecimiento a lo menos en una oportunidad en cada nivel de enseñanza, sin que por esa causal les sea cancelada o no renovada su
matrícula (Art. 6 de Ley SEP).
¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?
8 DOCENCIA Nº 41 AGOSTO 2010
La ley indica que la subvención SEP está
destinada a implementar las medidas comprendidas
en el plan de mejoramiento educativo, con especial
énfasis en los alumnos prioritarios, e impulsar
una asistencia técnica-pedagógica para mejorar
el rendimiento escolar de los alumnos con bajos
resultados académicos (Art. 6 de la Ley SEP). La
rendición del uso de estos recursos debe ajustarse
a las categorías de gasto de operaciones, personal,
asesorías técnicas y capacitación, recursos de
aprendizaje y equipamiento de apoyo pedagógico.
Las contrataciones de horas profesionales son
exclusivamente para la ejecución de acciones
detalladas en el plan de mejoramiento, y, en el caso
del sector público, deben cumplir con la normativa
municipal y laboral de contrataciones, las horas de
dotación fijadas en el Plan Anual de Desarrollo de la
Educación Municipal (PADEM) y las horas máximas
legales semanales de contrato. Si se trata de horas
a contrata, el monto anual de los recursos SEP no
puede exceder el 15% de éstos.
d) Apoyo pedagógico y administrativo por parte
de Asistencia Técnica Educativa (ATE).
En la línea de reducción del rol de apoyo
directo del Mineduc, la ley formaliza funciones que
pueden asumir organismos privados de asesoría a las
escuelas o a los sostenedores. Estas funciones son, por
ejemplo, seguimiento de los planes, capacitaciones
e incluso auditorías. Para el caso de las escuelas “en
recuperación”, está establecido como obligatorio el
que una ATE realice el diagnóstico y participe de la
construcción y ejecución del plan de mejoramiento.
Evidencia internacional acerca de los
efectos de políticas semejantes a la SEP
La ley se enmarca, como política de accountability,
en la tendencia actual de fabricación de nuevos
mecanismos de centralización a distancia, a través de
un sutil pero penetrante estilo de control que afecta
a instituciones escolares y docentes. En países como
Inglaterra y EE.UU., donde se han implementado políticas
semejantes en los últimos años, diversos autores
han levantado información preocupante al respecto.
Para Apple (2007), el efecto concreto de estas políticas
es una transformación de la cultura escolar hacia
una cultura de auditoría. En ella los actores sienten
una necesidad constante de producir evidencia que
muestre que se están haciendo cosas de forma eficiente
y en la dirección correcta, encontrándose presionados
a comportarse de acuerdo a lo prescrito en los
estándares curriculares establecidos a nivel central. La
rendición de cuentas opera como un dispositivo de vigilancia
que enseña a cumplir y presionar a otros para
el cumplimiento de la tarea (Ball, 2003a; Lipman, 2009).
Esto funciona, en parte, porque la “deficiencia” es visibilizada,
individualizada, fácilmente medida y altamente
estigmatizada en un sistema jerárquico de autoridad y
supervisión, haciendo a los individuos responsables por
su “fracaso” en alcanzar metas impuestas externamente.
De esta manera, la cultura de rendición de cuentas
fomenta tanto la recriminación como el traspaso de la
culpa a otros en orden jerárquico (Lipman, 2009).
La cultura de la auditoría conlleva, siguiendo
a Ball (2003a), una contraproducente cultura de
la actuación o de la teatralidad, con un constante
desempeño para el otro, donde los distintos actores
planifican y calculan sus acciones con el fin de
satisfacer las demandas externas del mercado y del
Estado. Los profesionales se transforman en sujetos
empresariales, se muestran y se publicitan de acuerdo
a un modelo predefinido de calidad y excelencia,
tendiendo a abandonar sus propios proyectos y
compromisos profesionales. Desde esta óptica, la
identidad profesional se redefine a partir de los
principios de la nueva gestión pública, lo que implicaría
la entrada de un nuevo conjunto de valores y un
nuevo comportamiento moral, más cercano a una
ética empresarial que al tradicional ethos del profesor
(Gewirtz & Ball, 2000; Whitty, Power & Halpin, 1999).
9
La implementación de políticas de accountability
ubica a los docentes en una posición “híbrida”, en
la que no saben si deben educar o enseñar para los
exámenes (Darling-Hammond, 2003). Así, los docentes
construyen “simulaciones pedagógicas” expresamente
para ser evaluados positivamente y responder
al creciente flujo de vigilancia al cual están expuestos
(Taylor Webb, 2006), pero no modifican sus prácticas
pedagógicas más allá de lo requerido por la evaluación
(Case, P., Case,S. & Catling, 2000).
En relación con el tema de la autonomía en la
gestión, existen distintas perspectivas. Para Wöbmann,
Lüdemann, Schütz & West (2007), por ejemplo, la autonomía
sobre el presupuesto, salarios y el contenido
de los cursos, es más beneficiosa cuando existen exámenes
externos de certificación, que las hacen rendir
cuenta de sus decisiones. De hecho, se sostiene que
un incremento de la autonomía y de mayor control de
la gestión por parte de los actores escolares es condición
para poder responsabilizarlos de los resultados
obtenidos por la escuela. Desde una óptica distinta, se
sostiene que la autonomía queda reducida por el margen
de los estrictos objetivos impuestos, bajo amenaza
de cierre de las escuelas o remociones de cargo
(Apple, 1999). Las instituciones juegan su autonomía
en un campo de decisiones reducido a la gestión y
al ámbito administrativo-financiero, presionadas por
competir en el mercado y lograr las metas establecidas
centralmente (Falabella, 2007).
En esta cultura de auditoría se generaría una
re-centralización masiva y un proceso de des-democratización,
creándose una autonomía distorsionada:
los actores escolares son responsables en la medida
que las consecuencias de los resultados repercuten
sobre ellos (castigos o incentivos), pero cuentan con
escaso margen real para decidir democráticamente el
tipo de educación que ellos desean desarrollar (Apple,
1999, 2007; Contreras, 1999). Así, no se ha generado
la esperada autonomía local, diversidad educativa e
igualdad de oportunidades, sino que se incentiva la
uniformidad de la oferta educativa (Falabella, 2007).
Un estudio en Estados Unidos detectó que las propuestas
más innovadoras se encontraban precisamente
en las instituciones públicas que no estaban sometidas
a la presión de la competencia y la rendición
de cuentas (Lubienski, 2006). Por último, este tipo de
políticas pueden ser un mecanismo de privatización
encubierto del sistema educativo público, a través de
¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?
10 DOCENCIA Nº 41 AGOSTO 2010
la transferencia del alumnado de las escuelas públicas
mal evaluadas a grandes empresas educativas (Cohn,
2005; Ball & Youdel, 2007; Burch, 2009).
A su vez, la evidencia internacional nos indica
que las políticas educativas basadas en estándares,
medidos a través de pruebas censales externas a las
escuelas (como el SIMCE), no mejoran efectivamente
los aprendizajes logrados por los estudiantes. Si bien
existen antecedentes de aumentos en los puntajes de
este tipo de pruebas, éstos no necesariamente significan
una mejora en los aprendizajes, porque se logran
a través de estrategias como el entrenamiento para
la prueba y el estrechamiento del curriculum, poniendo
énfasis en lo que será medido. El entrenamiento
en pruebas como el SIMCE, si bien puede mejorar
los resultados en el corto plazo, no es transferible al
alfabetismo requerido más allá de la escuela (Hursh,
2007). El foco en este tipo de entrenamientos prioriza
lo que se examina, dejando virtualmente fuera de los
esfuerzos de la escuela aquello que no está directamente
relacionado con las pruebas estandarizadas
(McNeil & Valenzuela, 2001; Darling-Hammond,
2004; Apple, 2007), por lo que no hay
una mejora genuina de los aprendizajes (Mc-
Meekin, 2006; Furhman, 2003). No queda
espacio para efectuar ajustes curriculares
pertinentes a la realidad de
los alumnos, la necesidad de
contar con curriculistas
desaparece a favor
del inesquivable
cumplimiento
de las exigencias
del
curriculum nacional (Franklin & Johnson, 2008). Además,
en el mencionado contexto de la presión por la
mejora de resultados, la opción más fácil es recurrir a
la selección de alumnos y la expulsión de aquellos más
conflictivos o de menor rendimiento (Ball, 2003a; Hursh,
2007; Lubienski, 2005; West, Hind & Pennell, 2004;
Thrupp, 2007).
En suma, la cultura de la auditoría y la
teatralidad en pos del aumento de los puntajes en
pruebas estandarizadas, implican que este tipo de
políticas no necesariamente mejoran los aprendizajes
como pretende la Ley SEP.
La implementación de estas políticas ha generado
también transformaciones que han significado una
creciente desprofesionalización y pérdida de autonomía
en los docentes (Gewirtz, 1996). La relevancia que
adquieren las mediciones estandarizadas, según Mejía
(2010), genera una escuela donde la calidad es entendida
como el rendimiento escolar. Para ello se perfeccionan
los instrumentos de evaluación, centrados en el conocimiento
disciplinar del alumno, donde los resultados
que obtienen en las pruebas son una responsabilidad
acusatoria del maestro sobre los malos resultados del
sistema. Además, se reducen los procesos de formación
docente y se reemplaza la reflexión pedagógica con
modernas tecnologías, colocadas como herramientas
neutras bajo una concepción instrumental. El docente
se convierte sólo en un operador de la enseñanza a
través de simples técnicas que debe manejar. Su función
debe ser pensada externamente por personas que
tengan claro el proyecto educativo y el docente debe
recibir adiestramiento en los diferentes procedimientos
técnicos, sin participar de su definición. Junto a ello, se
reducen los salarios de los maestros, entran en sistemas
flexibles de contratación, sin seguridad social y sin el
pago de la totalidad de los meses del año. En estas condiciones,
el vínculo de los docentes con la escuela
es sólo laboral, perdiendo relevancia la relación
con las comunidades locales.
11
En este contexto, donde lo esperado era
incentivar a los profesores a ser eficientes, lo que
se produce es estrés, desmotivación y alienación en
la fuerza de trabajo, lo que exacerba varios de los
problemas que estas reformas intentan solucionar
(Gerwitz, 1996). Además, la pérdida de autonomía
desincentiva el desarrollo de profesores reflexivos
y culturalmente relevantes (Lipman, 2009) y las
prácticas pedagógicas creativas y críticas (Apple, 2007).
En resumen, la evidencia apunta a señalar distintos
campos de transformación al interior de la práctica
pedagógica, aun cuando estos cambios no siempre
ocurren en la dirección prevista por los defensores de
estas políticas.
¿Qué podemos esperar de la SEP?
Son varios los elementos de tensión descritos
que, aun recogidos en estudios extranjeros, resuenan
para el caso chileno. Los resultados preliminares de
investigaciones en curso sobre las transformaciones
que genera la ley SEP en las escuelas (Inzunza, Corbalán
& Contreras, 2010; Assaél, Redondo & Sisto, 2010)
tienden a confirmarlos e incluso alertar sobre otros
efectos, particulares del sistema educativo chileno.
Como veremos a continuación, estos fenómenos
pudieran, paradojalmente, terminar deteriorando aún
más la educación que hoy recibe la mayoría de la
población o, al menos, no producir el cambio que se
declara como esperado.
· Focalización en producir evidencia. En estos dos
años, uno de los esfuerzos más costosos para las escuelas
ha sido el tema de “subir la información”, exigencia
fundamental en el diseño de la SEP. Las escuelas
requieren que los profesores destinen parte importante
de su jornada a completar formularios en la
plataforma informática a través de la cual el Mineduc
recopila diagnósticos, planes de mejora y rendiciones
de cuenta (Inzunza et al., 2010). En algunas comunas
se ha utilizado el mismo método para estandarizar las
planificaciones clase a clase. Los docentes deben cumplir
con este requisito en el escaso tiempo del que
disponen fuera del aula, incluso fuera de su jornada
laboral, sin que esto cobre sentido, ni se sientan apoyados
en su quehacer pedagógico (Assaél et al., 2010).
· Estigmatización respecto de los resultados
alcanzados con el SIMCE, ampliamente difundidos,
que conllevan la categorización de la escuela, la que
tiene consecuencias directas en las limitaciones que
se imponen al uso de recursos. Esto se complementa,
además, con nuevas estrategias implementadas por el
gobierno, como la distribución de mapas de escuelas
donde se señala con rojo a aquellas que se encuentran
debajo del promedio SIMCE. En escuelas que,
habiendo aumentado sus puntajes considerablemente,
permanecen en rojo, los docentes experimentan la
angustia de la amenaza de cierre del establecimiento.
En otros casos, sienten que logran subir SIMCE un año,
luego al siguiente ingresan todos los alumnos “expulsados”
de establecimientos particulares subvencionados
por bajos puntajes SIMCE, lo que significa trabajar
con alumnos estigmatizados y con mayores dificultades,
y no poder sostener los aumentos de puntaje al
año siguiente (Assaél et al., 2010).
¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?
12 DOCENCIA Nº 41 AGOSTO 2010
· La asociación entre el rendimiento en el SIMCE
e importantes consecuencias para diversos
actores se convierte en un poderoso incentivo
para subir los puntajes del modo más “eficiente”
posible, lo que no necesariamente significa mejorar
el nivel de aprendizaje. Los docentes reconocen,
por ejemplo, una importante dedicación horaria al
entrenamiento, cuestión que ellos mismos consideran
distinta de aquello que requieren sus alumnos
(Assaél et al., 2010). Asimismo, si bien se desincentiva
la exclusión, esta práctica estaría igualmente
ocurriendo, ya sea a través de la expulsión informal
de aquellos alumnos más difíciles de educar, es decir,
“sugiriéndole” que se cambie de establecimiento; ya
sea dejándolo en manos de profesionales de apoyo,
como educadores diferenciales o psicólogos, que
resuelvan los problemas de los niños fuera del aula,
para que retornen “reparados” y el profesor pueda
conseguir las metas que le han sido impuestas (Assaél
et al., 2010).
· Ausencia de autonomía. Si bien los estudios
sugieren que es necesario mayor control sobre la
gestión para que sean responsabilizados por sus
resultados, las escuelas emergentes y en recuperación
no cuentan con dicha autonomía. El sistema de
administración municipal, por su parte, no permite a
las escuelas ser autónomas ni en la contratación de
docentes ni en la gestión del presupuesto, salarios,
ni contenidos de los cursos. Sólo las escuelas
privadas clasificadas como autónomas cumplirían
con el requisito de poseer control efectivo sobre
su gestión. Por otra parte, si bien aún no entra en
vigencia la categoría de "en recuperación", una vez que
esto suceda podrían cerrarse escuelas municipales,
cuyos alumnos migrarían a escuelas particulares
subvencionadas, funcionando como mecanismo de
privatización encubierto.
En este contexto, no podemos esperar que
se genere autonomía local, diversidad educativa ni
igualdad de oportunidades. Tampoco que mejoren
efectivamente los aprendizajes de los alumnos, aun
cuando sí aumenten los puntajes en el SIMCE, tal
como ha ocurrido en otros países. Las orientaciones
entregadas por el Mineduc para la implementación
de la Ley SEP focalizan la mejora en áreas específicas,
como Lenguaje y Matemáticas, fomentando el uso
de los recursos en estas áreas, y promoviendo así
el estrechamiento del curriculum. Iniciativas como la
contratación de un curriculista para la escuela han
sido descartadas a favor de un curriculum comunal
(Assaél et al. 2010), en línea con el curriculum nacional,
produciéndose así una re-centralización, en desmedro
de adaptaciones curriculares pertinentes para los
alumnos de la escuela.
· Rol docente fuertemente tensionado. Las
evaluaciones externas se han multiplicado, quedando
en entredicho la validez o utilidad de las evaluaciones
hechas por los propios docentes. Son utilizadas por
la ATE o el sostenedor para monitorear a la escuela
y tomar decisiones en materia de gestión, pero no
necesariamente para retroalimentar las prácticas
pedagógicas. Por otra parte, las horas extra que se
pueden pagar por la SEP a los profesores, además de
estar fuertemente limitadas en el sector municipal,
cuando se entregan no están siendo utilizadas para
mejorar el trabajo de planificación o de coordinación
de lo que ya se hacía en la escuela, sino en acciones
nuevas, propias del plan de mejoramiento, que
terminan sobrecargando aún más la tarea docente.
Así, por ejemplo, un profesor acepta cuatro horas
semanales añadidas, pero debe ocuparlas en hacer
reforzamiento SIMCE, es decir, en más trabajo de aula
(Assaél et al., 2010). La SEP, por último, ha flexibilizado
las condiciones laborales de los trabajadores de
la educación por dos vías. Por una parte, porque
entrega el derecho al sostenedor de remover de sus
puestos a los docentes e incluso despedirlos. Por otra,
porque, como hemos advertido, la normativa de las
contrataciones a honorarios está permitiendo que los
municipios trabajen con muchos ayudantes de aula o
profesionales de apoyo a la educación con sueldos
bajísimos, sin vacaciones y sin delimitaciones claras de
su tarea.
Vemos así cómo la ley SEP no ha tenido los
efectos esperados en todas las escuelas que atienden
alumnos prioritarios. Se presiona al docente a cumplir
con requerimientos externos, lo que puede no
traducirse en un cambio en sus prácticas pedagógicas,
que apunte hacia una mejora de los aprendizajes de
los alumnos.
13
Comparación de los requerimientos entre las categorías SEP
Autónomas Emergentes En Recuperación
Uso de
recursos
- 100% en un PM general. - 100% en PM específico (que
profundiza PM general).
- 100% a utilizar en PM
formulado por equipo tripartito
compuesto por un integrante
del Mineduc, el Sostenedor y
una ATE.
Rendición de
cuentas
- Debe tener a disposición
del Mineduc detalle de la
totalidad de los ingresos públicos
que recibe y gastos.
- Debe rendir cuenta de los
recursos SEP anualmente,
respaldando los gastos con
documentos.
- Debe informar al Mineduc detalle
de la totalidad de los ingresos
públicos que recibe y gastos.
- Debe rendir cuenta de los recursos
SEP anualmente, respaldando
los gastos con documentos.
- Debe informar al Mineduc detalle
de la totalidad de los ingresos
públicos que recibe y gastos.
- Debe rendir cuenta de los
recursos SEP anualmente, respaldando
los gastos con documentos,
rendición que debe ser
visada por una ATE.
Plan de
Mejoramiento
- Sólo PM general, que
aborde 4 áreas de gestión
en 4 años.
- PM para 4 años que contenga
diagnóstico inicial y profundice el
PM general, con detalle anual de
acciones y metas de desempeño.
- Debe ser revisado y aprobado
por el Mineduc.
- PM para 4 años que debe ser
elaborado por equipo tripartito
(Mineduc-Sostenedor-ATE).
Debe estar basado en Evaluación
hecha por ATE y considerar
medidas de reestructuración del
equipo docente directivo, técnico
pedagógico y/o de aula.
Obligaciones y
metas de
desempeño
- Mantener nivel de desempeño
que lo mantiene en la
categoría Autónoma.
- No se evalúa ni controla
cumplimiento PM.
- Terminados los 4 años, debe
haber cumplido con las metas
de resultados educativos propuestas
en el PM y con el nivel
de desempeño (en un futuro,
estándares nacionales), que la
colocan como Autónoma (esto
es casi redundante, pero se declara
así en la Ley, dando cabida
a otros indicadores de desempeño
educativo).
- Terminados los 4 años, debe
haber cumplido con el PM diseñado
por equipo tripartito,
incluida la reestructuración y
alcanzar el nivel de desempeño
correspondiente a la categoría
Emergente.
Evaluación
- Evaluación cada 4 años del
cumplimiento del Convenio,
en especial con respecto a
retención de alumnos prioritarios.
- Evaluación anual de metas de
desempeño.
Evaluación anual del cumplimiento
del Convenio, que el Sostenedor
deberá informar al Director
de la escuela y a la comunidad
escolar.
Seguimiento anual a las acciones
del PM desde el segundo año.
- Evaluación anual de metas de
desempeño.
Evaluación anual del cumplimiento
del Convenio, que el
Sostenedor deberá informar al
Director de la escuela y a la comunidad
escolar.
Seguimiento anual a las acciones
del PM desde el segundo año.
¿Qué podemos esperar de la ley de subvención escolar preferencial?
14 DOCENCIA Nº 41 AGOSTO 2010
Premios /
Sanciones
- Si al cabo de 4 años ya
no cumple con el nivel de
desempeño de una escuela
autónoma, será recategorizado
como Emergente
o En Recuperación.
- De no llevar a cabo acciones
comprometidas en PM, se suspenderá
50% de los recursos
SEP.
- Si alcanza los estándares de
desempeño nacional, en cualquier
año, pasa automáticamente
a ser Autónoma (no
se menciona nada en sentido
contrario).
- Si al cabo de un año no ha
construido el PM o habiéndolo
construido y habiendo sido
aprobado no lo ha implementado,
pasará a ser En Recuperación.
- De no llevar a cabo acciones
comprometidas en PM, se suspenderá
100% de los recursos
SEP.
- Puede solicitar cambiar de
categoría al 4º semestre de
Convenio si cumple con los
desempeños de otras categorías.
- De cumplir con las obligaciones
y metas descritas, pasa a
ser Emergente.
- De no cumplir con las obligaciones
y metas descritas, el
Mineduc lo informará a toda
la comunidad escolar y ofrecerá
a las familias cambiarse
de establecimiento por carta
certificada.
- De no cumplirse únicamente
la meta de desempeño, el Mineduc
podrá revocar el nombramiento
oficial de la escuela
y, en tal caso, deberá reacomodar
a los alumnos en otras
escuelas.
Para todas las categorías se considera grave la infracción a todos los requisitos y obligaciones de la Ley, donde
las sanciones pueden ser multas, suspensión de subvención y revocación de nombramiento oficial de la escuela e
inhabilitación del sostenedor (Art. 37, que modifica decreto con fuerza de Ley Nº. 2, 1998).
15
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